【章立凡旧文】近代以来三场“国进民退”的历史教训

近代以来三场“国进民退”的历史教训

—— 中国民营经济六十年研讨会论文

作者：章立凡

【摘要】回顾清末以来的三场“国进民退”：第一场引爆了辛亥革命，第二场拖垮了国民党政权，第三场将国民经济拖到了崩溃边缘。三个后果都是灾难性的，其后又都出现“民进国退”并带来经济增长。历史已经证明：“国进民退”没有可持续性。针对当前的“国进民退”趋势，从科学发展观出发，全面协调国企与民企的发展关系，对垄断型企业实施分割改造，逐步推行国有企业的民营化，重点扶持民营企业的发展，更符合中国社会的长治久安之道。

作为一种方法论，科学发展观的要义是以人为本，全面协调、可持续发展。在国民经济格局中，国企和民企的存在都是必要的，而且应有互补性，片面地扶植或压抑其中一方，都会影响经济发展的可持续性，必须统筹兼顾，全面协调发展。本文将联系当前的经济现象，对洋务运动以来的三场“国进民退”作出分析。

一 第一场“国进民退”：引爆了辛亥革命

在漫长的封建社会历程中，中国历代王朝都是“以农立国”，奉行“重农抑商”的经济政策。自1840年鸦片战争以来，列强的坚船利炮轰开了长期闭关锁国的门户，西方先进的生产力和自由贸易，使中国传统的自然经济面临解体。一向妄自尊大的清政府，不得不转而接受“师夷长技以制夷”（魏源语）的主张，被称为“自强运动”的洋务运动由此发生，但其主体思想仍是国家资本主义的。这种惯性思维，历经清末、民国迄今，一直持续存在。

洋务派创办的中国近代工商业，始于军事工业的枪械、机器制造和造船，继而发展到与民用有关的轮船运输、矿业、冶炼、纺织、电线电报、铁路等行业。但官营企业管理不善、贪污浪费等弊端日显，加上资金短绌等困难，李鸿章在1872年提出“官为维持”、“商为承办”，即所谓“官督商办”政策，开启了国有企业私有化的一道门缝。利用官督商办形式经营的大型民用企业，主要有轮船招商局﹑开平矿务局﹑中国电报局﹑上海机器织布局和汉阳铁厂等。

还有一个现象值得玩味，即官督商办企业的私人投资，有很多来自权贵官绅。官督商办企业的经营，享有免税﹑减税﹑贷款﹑缓息以及专利等优惠和特权。由于产权不明，一些戴上了红帽子的“官督商办”企业，实际上是官商合流，肥水流进了私人腰包。其中最典型的，是多家“国企”的老总盛宣怀，其亦官亦商的双重身份，使之成为化公为私的最大获利者。

清政府对于发展私人资本一直摇摆不定，长期没有开放私人创办新式企业。统治集团内部一部分人仍将官督商办企业视为官产，要求防止民间资本坐大；另一部分人则主张发展私人资本，非此不能走上富国强兵之道。直到甲午战败国力衰微，《马关条约》又规定外人可在华设厂投资，民间设厂的限制才被取消，敕令官办企业“从速变计，招商承办”，并鼓励私人兴办企业。这是近代历史上第一次“民进国退”。

据估算，从甲午年（1894年）到民国二年（1913年）的产业资本总量，官僚资本规模增长倍数为4.32，年增长率为9.2；民族资本规模增长倍数为20.45，年增长率为17.5[1]。民族资本的增长超过了官僚资本。同时需要指出的是，以往的历史表述，笼统地将国家资本和官僚资本混为一谈，其实两者是有区别的，后者从国家资本中蜕变而出的权贵私人资本。

清政府对纺纱、碾米、造酒等行业开放民营，而对航运、电报、铁路等行业仍舍不得撒手。1877年部分官僚发动了将招商局收归国有的攻势，被李鸿章强压下去；李逝世后，袁世凯出任直隶总督兼北洋大臣，1902年，他将盛宣怀掌控的电报总局收归官办，压价收回商股；继而夺去盛的招商局督办一职，改派亲信杨士琦出任。

1908年，盛宣怀在李莲英的支持下东山再起，出任邮传部右侍郎。他发动电报总局商股股东与清政府交涉，挽回了部分投资损失。同年光绪、慈禧崩逝，袁世凯罢职闲居，盛又以经营亏损为由，于翌年召开招商局股东大会，选举自己为董事会主席，将招商局完全改为商办。上述事件背后，既有官僚集团之间的争斗，也交织着官商矛盾及中央与地方的矛盾。这种改制现象一直持续到民国初年，北洋政府结束时，约有44个官办、官商合办企业实现了由官营到民营的转变。

1911年盛宣怀进入“皇族内阁”，出任邮传部大臣，统管铁路、电报、航运、邮政。俨然成为朝廷重臣。地位变化后，为了扩张自己的权力范围，他一改过去的主张，出台了一项“国进民退”政策，触发了四川保路风潮，最终导致了清王朝的覆灭。

铁路于1865年引入中国后，其经济上的重要性日益凸显。1904年，官办川汉铁路总公司在成都成立，1907年改为商办，1909年宜昌至万县段开工。与其他省份募集的商股不同，四川的铁路股本主要源自“抽租股”，一般是随粮强制征收，值百抽三，相当于政府摊派集资。就股权而言，川人无分贫富贵贱，都与这条铁路利益攸关。

1911年5月，在盛宣怀力主下，清政府突然宣布“铁路干线国有”，并与英、法、德、美四国银行团签订粤汉、川汉铁路的借款合同，以两湖厘金盐税担保，借款600万英镑。规定两路聘用外国总工程师，四国银团享有修筑权及延长继续投资的优先权。铁路国有化，列国不乏先例，铁路民营也确实存在资金不足、管理不善等弊端。在民族主义大潮风起云涌的时代背景下，铁路国有政策虽不无经济依据，但朝廷朝令夕改，在官办民办之间来回切换，却更有出卖路权、与民争利之嫌。

当时两路均已发生巨额亏损，竣工遥遥无期。政府以国家股票赎回了湖北、湖南、广东的商股。因各省商股亏损程度不同，故在赎回时的待遇也不同，两湖最优，广东次之，商民虽有抗议，风潮很快平息。但四川的1400万两股金中，有300万两亏空政府不予认可。川省铁路股份中有很大比例来自下层民众，既不能退回股金，换股条件又低于其他省份，难免激起民愤，一场路权风暴由此爆发。

6月17日，成都各团体两千余人成立“四川保路同志会”，提出“破约保路”口号。全川各地各团体保路同志分会相继成立，会员迅速发展到数十万。8月间出现了群众性的罢市、罢课风潮，进入9月后，更发展为全省抗粮抗捐。署理四川总督赵尔丰诱捕保路运动领导人，封闭铁路公司和同志会，开枪镇压请愿群众；同盟会联合哥老会等反清会党发动起义，川省形势全面失控，清廷急调督办粤汉川汉铁路大臣端方率鄂军入川镇压，武昌兵力空虚，革命党人于10月10日首义成功。随着各省纷纷独立，清室被迫宣布退位，历史从此翻开了新的一页。

盛宣怀是近代影响巨大的实业领袖，于政商两界长期左右逢源；端方、赵尔丰也都是清廷中的“新派”能臣，其识见远非颟顸的守旧官僚可比；这些体制内新锐人物及各省的立宪派士绅，推动着清末的“预备立宪”潮流，与同盟会为首的革命派展开竞争。“不审势则宽严皆误”，当经济维权事件演变为官民间的大规模群体对抗，引燃了革命的导火索，体制内革新派精英也难逃玉石俱焚的下场。