耍Q
耍出你的范儿_分享你的福利

高薪能养廉,重典能治贪吗?看看古代反贪设计的实际效果

作者:洪振快

历史学家吴晗说:“一部二十四史充满了贪污的故事”,贪污现象“无代无之”,“竟是与史实同寿!” 注1 的确,打开中国的史书,不绝于书的就是关于贪腐的记载。有贪腐,就需反贪腐。吴晗总结说:“历朝的政治家用尽了心计,想法子肃清贪污,树立廉洁的吏治,不外两种办法:第一种是厚禄,他们以为官吏之所以不顾廉耻,倒行逆施,主要原因是禄不足以养廉,如国家所给俸禄足够生活,则一般中人之资,受过教育的应该知道自爱。如再违约受赃,便是自暴自弃,可以重法绳之。第二种是严刑,国家制定法令,犯法的立置刑章,和全国共弃之。前者例如宋,后者例如明初。”厚禄、严刑两种方法,的确是中国古代主要的反贪思想,相应地也曾经落实到制度设计,并进行了实践,但实践的结果是反贪效果并不理想。

制度反腐

中国古代反贪思想及制度设计的实际效果

“高薪”无法“养廉”

吴晗先生所说的“厚禄”,当代的说法是“高薪”。“高薪养廉”,也是中国当下不断有人提议的。不过,从历史实践来看,“高薪”并不能“养廉”。

中国古代各王朝中,文官待遇最好的是宋代。吴晗先生介绍说:“宋代官俸最厚,京朝官有月俸,有春冬服(绫、绢、绵),有禄粟,有职钱,有元随傔人衣粮、傔人餐钱。此外又有茶酒厨料之给,薪蒿炭盐诸物之给,饲马刍粟之给,米面羊口之给。外官则别有公用钱,有职田。小官无职田者别有茶汤钱。给赐优裕,入仕的人都可得到生活的保障,不必顾念身家,一心一意替国家作事。”宋代对官员的生活的确很照顾,由此而给国家财政造成很大负担,冗官冗费一直是宋代的大问题。但是,事实是否像吴晗先生所说的官员不贪污、“一心一意替国家作事”呢?事实并非如此,宋代贪腐大案不少,著名贪官也很多。早在宋太祖时代,据不完全统计,查处的较大的贪污案就有 30 多起。北宋后期,贪污之风盛行,“士或玩法贪污,遂致小大循习,货赂公行,莫之能禁。外则监司守令,内则公卿大夫,托公循私,诛求百姓,公然窃取,略无畏惮”。著名贪官有因受徽宗宠信而被时人称为“六贼”的蔡京、王黼、童贯、梁师成、李彦、朱勔,以及杨戬、高俅等人。近年出版的《中国反贪史》详细介绍了宋代贪腐的史实,从中可以看到宋代贪腐相当严重,看起来并没有比其他朝代好多少。注2 由此可知,高薪并没有达到养廉的效果,宋代实行的厚禄制很难说起到多少扼制贪腐的作用。

另一个实践是清代自雍正年间开始实行的“养廉银”制度。清代实行“养廉银”制度之前, 2.3 万名汉族文武官员年俸(每年工资总额)是 140 万两银子光景,而养廉银制度实施之后,养廉银总额高达 428 万两,是年俸的 3 倍多,相当于平均收入比原来提高 3 倍,实际收入是原来的 4倍。养廉银不是平均发放的,而是官位越高,养廉银越多,总督、巡抚一级每年有一二万两银子,知县几百两到一二千两,最少的只有几十两、几两。从养廉银对年俸银的倍数来看,总督可高达 111 倍(如陕甘、云贵总督),巡抚可高达 84 倍(如山东、山西、河南巡抚),知县最高可达 50 倍。养廉银的标准,是根据各省官员上报的认为能够廉洁的标准来制定的,就是官员自认拿这些钱办公、生活已经够用,保证能够廉洁的标准。(见表)

品级 官职 岁俸银(两/年) 养廉银(两/年) 倍数(养廉银/岁俸银)
从一品 总督 180 13000 ~ 20000 72 ~ 111
正二品 巡抚 155 10000 ~ 15000 65 ~ 97
从二品 布政使 155 5000 ~ 9000 32 ~ 58
正三品 按察使 130 3000 ~ 8444 23 ~ 65
正四品 道员 105 1500 ~ 6000 14 ~ 57
从四品 知府 105 1000 ~ 4000 10 ~ 38
正五品 同知 80 400 ~ 1600 5 ~ 20
正六品 知州 60 500 ~ 2000 8 ~ 33
正七品 知县 45 400 ~ 2259 9 ~ 50

资料来源:光绪《大清会典事例》卷261《户部·俸饷·外官养廉一》,转引自黄惠贤、陈锋主编:《中国俸禄制度史》,武汉大学出版社1996年版,第550 ~552页。

雍正年间实行了养廉银制度,相对于该制度实行之前,养廉银是原有薪俸的几十倍甚至一百多倍,完全可以说是高薪了,但是,官员廉洁了吗?事实是,雍正年间制度实施之初,加上雍正的高压政策,贪腐现象略有收敛;而在雍正之后的乾隆年代,贪腐非但没有减少,反而加剧了。据档案初步统计,清初顺治、康熙、雍正三朝,总督、巡抚因贪腐被查处的案件不过十余件,而在乾隆一朝,督抚被查处案件即有 29 件。有研究统计,清代二品以上大员,因侵贪或因侵贪与另罪并罚而被处斩、处绞、令其自尽的官员共有 41 人,而乾隆朝则有 27 人之多,其中因侵贪而被处以极刑的督抚有 17 人,如闽浙总督陈辉祖、江西巡抚郝硕、浙江巡抚王亶望、山东巡抚国泰等,皆是大贪。乾隆四十六年( 1781 )被处斩的王亶望,家产被查抄后估值银达“三百余万(两)之多”。注3 在乾隆后期,甚至出现了中国历史上第一大贪和珅。这就说明,实行养廉银制度,对反腐没有起到多少实际作用。

“严刑重典”治贪不可持续

清代历史学家赵翼认为:“宋以忠厚开国,凡罪罚悉从轻减,独于治赃吏最严。”(《廿二史札记》卷24)北宋开国皇帝赵匡胤曾有政治遗嘱,要求他的后代善待读书人,不要杀知识分子。但在对待贪腐问题上,赵匡胤却没有松口,严惩不贷,杀了不少贪官污吏。如建隆二年( 961 )四月,“商河县令李瑶坐赃杖死”,五月,“供奉官李继昭坐盗卖官船弃市”,八月,“大名府永济主簿郭顗坐赃弃市”;建隆三年( 962 )八月,“蔡河务纲官王训等四人坐以糠土杂军粮,磔于市”;干德三年( 965 )四月,“职方员外郎李岳坐赃弃市”,八月,“殿直成德钧坐赃弃市”,十月,“太子中舍王治坐受赃杀人,弃市”,等等。注4

中国历代皇帝,尤其是开国皇帝,看到前朝因为贪腐横行导致民不聊生、社会动荡而导致王朝更替的事实,为了王朝基业的长久稳固,都会总结经验教训,重视反腐,大多主张要严刑峻法,力刹贪腐之风。如上述宋太祖外,明朝开国皇帝朱元璋的反腐力度尤其惊人,其严酷做法,导致政治气氛紧张甚至恐怖,甚至已到“官不聊生”,让人不敢做官(“人不愿仕” )的地步。其做法包括:

降低贪腐被处死刑标准。朱元璋制定和颁布《大明律》,对官吏贪赃枉法犯罪的处罚规定比前代更具体、更严厉,如在贪腐被处死刑方面,规定官吏贪赃枉法至 80 贯者,或监守自盗至 40 贯者,都要判处绞刑。以洪武年间宝钞 40 贯不到现在 2 万元钱。贪污 2 万元就会被判死刑,这是相当重的刑罚。

采用酷刑。朱元璋对贪官采用诸如凌迟、枭首、墨面文身、挑筋、去膝盖、剁指、断手、刖足、阉割等 30 余种酷刑,不少酷刑是前代已被废弃不用的,如刖足、阉割等,还有一些酷刑是以前没有属于首创的,如断手、剁指、挑筋等。此外,还有一种说法是朱元璋实行过一种“剥皮实(囊)草”的酷刑,即剥下人皮,用草填充,做成标本,悬挂在官厅,以示对后任官员的警戒。此法残忍无比,朱元璋以后未再采用。

大开杀戒,甚至牵连无辜。在洪武十八年( 1385 )的“郭恒案”中,“自六部左、右侍郎以下皆处死”,从中央到地方,几万人死于非命,其中既有郭恒之类的贪官,也有一些无辜者。曾受朱元璋表彰的循吏(清官)——曾任山东济宁知府的方克勤(方孝孺的父亲),就受洪武年间的另一大案——“空印案”牵连致死。朱元璋搞的两个大案——“空印案”和“郭恒案”,杀人据说达到 8 万多人。

朱元璋用“严刑重典”来反贪,其效果到底怎么样?历史上有肯定意见,如《明史》评论说,朱元璋的肃贪使得官吏“一时守令畏法”,“吏治焕然丕变矣”,其效果很好——“吏治澄清者百余年”。不过,这种说法也让人怀疑,中国历代王朝,建国初期七八十年一般比较清明,贪腐不像中晚期那么严重,这是普遍现象,朱元璋时代腐败受到扼制固然无疑问,但朱元璋死后很多严刑酷法已废弃不用,“吏治澄清者百余年”即使为真,也未必就是朱元璋“严刑重典”的效果。另外,朱元璋自己都说:“我欲除贪赃官吏,奈何朝杀而暮犯!”这就说明,实际效果可能也有限。

再者,“严刑重典”的可行性是很成疑问的。洪武二十八年(1395 ),朱元璋特别下了一道手谕,说自己“特令法外加刑,意在使人知所警惧,不敢轻易犯法”,这种特定情况下的权宜办法,“顿挫奸顽”,但“非守成之君所用常法。以后嗣君统理天下,止守《律》与《大诰》,并不许用黥、刺、剕、劓、阉割之刑”。朱元璋去世后,孙子建文帝继位,曾谕刑官曰:“《大明律》,皇祖所亲定,命朕细阅,较前代往往加重。盖刑乱国之典非百世通行之道也。 ”朱元璋和建文帝的话,实际承认了“严刑重典”是不可持续的。即便是《大明律》,有些规定如贪腐被处死刑标准过低,实际上也是无法实施的。清承明制,《大清律例》继承了《大明律》的相关规定,对官吏“受财”即贪污 80 两银子就要判绞(监候)。在乾隆四十六年( 1781 )案发的甘肃全省官员集体贪污案中,几乎全省官员都涉案,如果执行贪污 80 两就要判绞刑的标准,则可能全省官员要被杀光,乾隆无奈将判处死刑的标准提高到 2 万两,是 80 两的 250 倍,最后被处死的官员还有 56 人,包括总督、巡抚、布政使各 1 人,道员、知府 5 人,同知、知州 8 人,通判 2 人,知县 35 人,县丞 3人,这些都是县级以上官员。

对于上述“高薪养廉”(厚禄)和“重典治贪”(严刑)反腐的实际效果,吴晗先生总结说:“宋代厚禄,明初严刑,暂时都有相当效果,却都不能维持久远。原因是这两个办法只能治标,对贪污的根本原因不能发生作用。”
监察、巡视制度效果有限

中国古代很早就有比较完善的监察制度。监察百官的机构,从秦汉到宋元叫御史台,官员称御史。隋唐时期,出现监察御史的职衔。到明代,朱元璋将御史台改名为都察院。都察院设左、右都御史(正二品),左、右副都御史(正三品),左、右佥都御史(正四品),以上为坐院官,有时并不全设。另有总督军务、漕运、粮储、巡抚地方等项事务官员,因事添设,无定员。为了监督地方官员,明代设十三道监察御史(清代为十五道),十三道是按省来划分的——明代政区有两京(南京、北京)十三省(浙江、江西、湖广、陕西、广东、山东、福建、河南、山西、四川、广西、云南、贵州),每省 7 ~ 11 员,总共 110 员。十三道监察御史官秩不高(仅为正七品),但负有纠察之权,还被派遣分巡天下,即巡按御史。巡按御史是“代天子巡狩”,对巡按地方的官吏“大事奏裁,小事立断”,所以地方官员闻风丧胆。对御史也有监督,如果他们贪污受贿,比其他官吏罪加二等。

为了监督吏、户、礼、兵、刑、工六部等中央官员,朱元璋又设六科,官员叫给事中。刚开始时各科给事中 2 人,后来各科设都给事中 1 人、左右给事中2 人、给事中 4 ~ 10 人。六科给事中后来事实上拥有了纠察百官之权。

这样,在理论上就形成了对中央、地方官员的严密的监察制度。各部和各省之内,上级官员对下级也负有监督之权。上下级监督,加科道官员的专门监察,理论上每个官员都处在监督之下,不留死角。应该说,这种官员监督制度的设计是相当完善的。
现代以来,人们对古代监察制度的评价不一。有些人(如孙中山、钱穆等)认为,御史制度是运作良好的监察机制;另一些人(如著名历史学者何炳棣)却认为,御史制度所起监察职能有限,更经常的是沦为官僚政争的工具。在明代中后期,负责反腐的巡按御史,本身就贪赃腐败,已起不了反贪的作用。如御史陈志先按察江西,途中丢失 4 件行李,为地方官查获,发现“其中皆金宝”,还有受贿簿,记载受贿“不下数万”。殷正茂以右佥都御史巡抚广西,“岁受属吏金万计”。沉汝梁巡视下江,“赃贿数万”。祝大舟巡按江西,“临行票取多赃”。注5由此可见,御史的设想和设计虽不乏合理之处,然而实际运作的结果却不甚理想。

如同前文所述,明清时代各个时期都很腐败,表面完善的监察、巡视制度,实际效果有限,并没有扼制住贪腐。

对任期制、回避制不能寄望过高

中国古代起到预防腐败作用的制度设计还包括任期制和回避制。

任期制要求一个官员不能在一个地方任职时间太长,比如明代规定各府州县的长官在某一地方的任期以 3 年为限, 3 年后另调其他府州县。

回避制则要求官员任职回避利害关系。回避制度在中国历史上是早已有之,到了清代发展得极其完备。明清时代的回避制,大致可分避籍、避亲、避职三类。

避籍即回避原籍,或称地域回避,其规定主要有“避本省”和“避五百里”两个方面。“避本省”即不得在本人原籍所在省份当官;“避五百里”指如在原籍相邻省份为官,则其任所与其原籍必须远隔五百里以上。五百里如何计算估计是个难题,乾隆九年( 1744 )的细则规定,五百里指“任所与原籍乡僻小路”相距五百里。明清时代的官员选任,为了回避地区,还实行南北更调用人之法,籍贯北平、山西、陕西、河南、四川的人,须到浙江、江西、湖广(湖南、湖北)、直隶任职,相反亦然;籍贯广西、广东、福建的人,须到山东、山西、陕西、河南、四川任职,相反亦然。

避亲,指有血亲、姻亲关系者不得在同一地区或同一系统任职,有师生等社会关系者类同,若出现此类情况,要按照小官避大官的原则,调小官到其他机构任职。在监察制度中,规定大臣子弟亲属不得任监察官,出现这种情况时应“对品改调”。在科举考试中,还特别规定考官“有宗族子弟及翁婿入试者,皆应回避”。在司法方面规定:“凡官吏于讼诉人内,关有服亲及婚姻之家,若得受业之师及旧有仇嫌之人,并听移文回避。”

避职即职务回避,比如军机处是机枢要地,为了避免暗通机密,曾规定道台以上官员子弟都得回避,不得任军机章京等职。又如户部下辖十四司,分管各省钱粮等事务,那么官员就不得出任涉及本省事务的那个司的职务,“籍隶山东者回避山东司,籍隶河南者回避河南司”。

清代对任职回避的规定非常严密,执行也非常严格。乾隆年间,一个叫张廷泰的人获任浙江绍兴府通判,乾隆皇帝接见时发现其口音像是绍兴话,询问之后,得知其年幼时曾随父在绍兴居住过数年,因而话中带上了绍兴的口音。乾隆认为,“通判虽系闲曹,但以本籍人居官其地,于体制究为未合”,吩咐将张廷泰交给福建巡抚,在福建省内找个通判位置给他。从这个事例中看出,虽然通判是不重要的“闲曹”(闲散小官),而且张廷泰又只是小时候在绍兴生活过,但乾隆还是要求严格执行任职回避的制度。

任期制和回避制有利于避免利益输送及形成贪腐集团,是合理的制度设计,其在实施过程中,的确也起到了一定的扼制腐败作用。不过,这种作用有限,尤其是在当代人与人之间的交流成本大大降低之后,更是如此,不能对之寄望过高。
反腐倡廉教育起不了多大作用

中国古代在反腐实践中,除了反腐制度设计之外,也有对官员进行反腐倡廉教育以扼制腐败的经验。比如朱元璋的反腐策略中就包含这方面的内容。

朱元璋曾颁布反腐倡廉材料,试图从正反两方面影响官员心理。正面的,试图唤起官员良心。比如,洪武二十五年( 1392 )八月他颁布了一份反腐材料,名为《醒贪简要录》,教材里面详细地计算官员所得的俸米如果折合成稻谷是多少、按照平均亩产折算需要多少亩地、农民耕种这些地需要花费多少劳力等等,希望以此来唤醒官吏们的良心。《醒贪简要录》里记载了正一品官员俸禄的算法。正一品官员的俸禄是每月支米 87 石,一年 1044 石。折算成稻谷,需要 2620 石(稻谷碾成大米有较大损耗,从其数字看,出米率只有40%)。要生产 2620 石的稻谷,需要用田 873 亩(每亩产谷3石,在明代产量不低)。种田需要耕牛,按一头牛耕地 50 亩计算,需用牛 17 头。田间劳作方面的人力花费,按一个人种田 15 亩计算,需要 57 个人耕种。收割之后,农夫挑一担(未脱粒的)稻禾只能出 4 斗稻谷,所以需要 6550 挑。如果从田里把稻禾挑到打谷场是 1 里路,再回去挑也要走 1里路,来回就是 2 里,这样算下来为了挑担就得走 13100 里。因此,正一品官员俸禄每月 87 石米,看起来似乎不多,但为了这份俸禄老百姓却不知要花费多少劳力和辛苦。“如此筋骨劳苦,方得许多粮米”,朱元璋反问:“你们这些当官的拿着朝廷的优厚俸禄还不满足,不肯为老百姓造福,一味贪污腐败,破坏朝廷法度,那么到时候被杀头抄家,还能怨别人吗?”反腐教材的算法让人触目惊心,但是似乎也没起到多少效果。

反面的,是朱元璋告诫乃至威吓官员们,他是“先教后诛”,不是“不教而诛”,被诛者将受惨酷之刑罚。朱元璋整理、发布贪腐大案材料,警示、告诫官吏们贪腐后果严重,这就是《大诰》(包括续编、三编,及针对武官的《大诰武臣》,共四编,236条,其中有几十个案例专门针对贪官)。《大诰》里面辑录大量惩治贪污受贿的条例,配以大案要案实例,展示那些族诛、凌迟、枭首、挑筋、剁指等严酷刑罚,以此告诫官吏不要贪腐,并要求全国各地广泛宣传,力图以此塑造舆论高压态势,压制官员贪腐念头。

朱元璋在反腐倡廉上实行的正、反两方面的教育,应该说一时会有一定作用,但高压态势不可持续,官员也有另外不得不贪的理由,对官员廉洁的心理塑造恐怕也难有长效。

中国古代反贪失败的启示

纵观中国古代反腐思想和制度设计,可谓穷尽古人的智慧,各项设计都很合理。现代西方经济学家认为,扼制贪腐,需从贪腐的动机、机会、收益及风险等方面综合设计。古代反贪设计,厚禄(高薪)意图减少腐败的动机,回避减少腐败的机会,监察、巡视及严刑都提高了腐败的风险,因此,它们都是合理的设计。按照这些设计,按理应该能够扼制腐败,但实际效果却不理想,历代王朝反贪最终都以失败告终,王朝也因官吏贪腐虐民而被更替,其中原因,恐怕是因厚禄、严刑、监察、回避等等设计,都是治标之术,并非治本之法。治本之法何在?一例可以明之。

清代的税关,是最腐败的政务领域之一。以粤海关为例,其在鸦片战争之前,因为官吏处处刁难和贪腐而与外国来华商人不断发生冲突,一位 1787 年到过广东的法国人说:“人们在欧洲喝的每一杯茶无不渗透着在广东购茶的商人蒙受的耻辱……” 注6 1830 年 12 月 24 日英国商人递交下议院的请愿书中说:“从一艘外国船到达时起,它的业务就受到海关低级官吏们为了勒索非法征课而起的借故留难”。注7 作为鸦片战争的结果,中国人被迫签署了割地赔款、丧权辱国的《南京条约》,但大多数国人所不知道的是,《南京条约》的第十条,是抵制税关官吏不按规定征税的腐败行为的。尽管有《南京条约》的明确规定,后来还是处处存在刁难和勒索,外国人忍受不了,最终清政府同意聘请外国人来管理对外贸易事务,这就是说,海关官吏的贪腐行为,是导致近代中国海关自主权丧失的重要原因,腐败对国家的危害,于此可见一斑。海关聘请外国人管理之后,税关就出现了“一国两制”:“洋关”(或称“新关” )管理国际贸易,由赫德( RobertHart , 1835 —1911 )等洋人主持;“常关”(或称“旧关” )管理国内贸易,仍由清政府官员管理。两种体制产生两种绩效:“洋关”高效廉洁,“常关”照旧贪腐蔓延。

英国人赫德从 1861 年到 1908 年任海关总税务司,掌握中国海关实际管理权近半个世纪。在赫德的领导下,晚清中国海关被认为是“世界行政管理史上的奇迹之一”。

“洋关”的工作人员是全世界招聘的,其中的洋人称为“洋员”,中国人则称“华员”。在“洋关”之内,无论是“洋员”还是“华员”,都能廉洁自守。同是中国人,在“洋关”工作能廉洁自守,而在“常关”工作则个个腐败。同在中国的土地上,“洋关”廉洁而“常关”腐败,中国人在“洋关”工作能廉洁而在“常关”工作则贪污腐败,这个事实说明了一个道理:腐败在中国是可以治理的,腐败也不是因为中国人的素质差所致。

对比“洋关”和“常关”的治理经验,我们可以获得反贪的基本经验:
第一,反腐制度建设并非难事。赫德治理“洋关”,主要是借鉴英国经验,引进英国制度。当时的英国,高效廉洁的文官制度已经建立,而海关管理方面,英国更有完善的经验可资借鉴。制定一套廉洁高效的“洋关”管理制度对英国人赫德来说并不是难事。推而广之,在其他政务领域,要建立反腐制度也非难事,全世界有很多行之有效的反腐制度可供学习、采用。当时的“常关”不仅可以借鉴其他国家的好的制度,简单地也可以就把“洋关”的制度搬过来,但是“常关”什么都没做。

第二,反腐制度制定之后,关键看执行。执行的核心问题是选人、用人。好的选人、用人制度,不外遵循现代企业人事管理的一些基本原则——如因事设岗、以事择人,选人严格、公开公正,严格管理、奖惩分明,如此等等。以人员选拔来说,赫德在选择海关雇员时全球招考,公开选拔。当时在国内的招考点,即有上海、九龙、广州、大连、青岛等处,此后伦敦也设置考点。招考是公开的,但要做到公正,关键的问题是赫德本人及海关高层管理人员不能任用私人。

赫德本人坚持原则不任用私人,这固然有利于海关用人的公正,但要使这种公正真正得到贯彻,还必须有杜绝干扰的能力,这需要享有不受任何掣肘的独立用人权才能实现,而赫德恰好争取到了这个权力。1864 年 8 月总理衙门颁布的《通商各口募用外国人帮办税务章程》规定:“各关所有外国人帮办税务事宜,均由总税务司募请调派,其薪水如何增减,其调往各口以及应行撤退,均由总税务司作主”。

与赫德在“洋关”的用人制度相对应,“常关”的用人,是皇帝派亲信出任重要税关的监督,这些亲信多为内务府包衣,他们又带领自己的亲随、仆从,整个“常关”,把持关务的就是这样一些人,完全违背公开、公正的用人原则。

第三,监督制度。众所周知,监督制度的核心是对“一把手”的监督。“洋关”要廉洁,首先“一把手”赫德得不腐败,而赫德本人的腐败不能完全寄望于赫德的道德品质,而必须有监督使赫德本人也不能贪。对于赫德来说,他必须面对来自多方面的监督。赫德是中国政府的国际雇员(时称“洋客卿”),其地位非常微妙,他必须面对三个方面的压力:一是来自中国政府的压力。中国政府是有选择自己的雇员的权力的,如果赫德的工作不能让中国政府满意,那么他的职位马上会丢掉,所以赫德必须做中国政府的忠诚雇员,贪污腐败的丑闻是绝对不能出现的。二是来自许多觊觎这一职位的其他国家的竞争对手的压力。因为许多国家都想通过控制这个职位来操控中国,巩固在华利益,特别是德国人,对这个职位一直虎视眈眈,所以赫德必须面对外在压力,不能因廉洁问题给人可乘之机。三是来自英国政府的压力。赫德在中国的行为不是简单的个人行为,而在一定程度上代表英国政府的利益,所以他不能因自己的失误而损害英国政府的利益,更不能使自己丑闻缠身,给英国政府丢脸。

在这三个方面的压力之外,还有来自全社会的监督,包括新闻媒体——这个媒体还是全世界的,不仅有中国的民间媒体,还有英国和其他国家的,特别是那些想争夺这个职位的国家的媒体,他们想必都巴不得赫德出点事情,好让他们把事情放大,将赫德赶下台。

因此,赫德作为中国政府的国际雇员,必须面对来自各方面的压力和监督,他不像大清帝国的其他官员,压力和监督只是来自自己的上级。与之相对应,“常关”基本上处于无法监督的境地。“常关”的人,多出自内务府,内务府是皇帝的家事,外官不能置喙,否则祸不可测。因此,能够监督“常关”的,只有皇帝本人。清代中期以后,皇帝选派“常关”负责人,有多重政治含义:一是通过“常关”给内务府财政输血,干一些皇帝喜好而不能通过国家财政支出的事,如皇帝喜好西洋物品,而且量很大,按市场价购买,内务府财政承受不了,所以粤海关监督的一个责任就是通过贪腐来完成上述任务。二是,皇帝任命内务府奴才出任东南沿海各地的税关监督,含有让他们监视汉族官员的秘密使命。三是,皇帝把税关监督这样的职位作为肥缺,赏赐给内务府包衣,本来就带有允许他们贪腐的含义。基于上述原因,对“常关”官吏基本上无监督,其腐败势所必然。

比较“洋关”和“常关”的治理体系,我们不难明白反腐制度设计和真正发挥效力的原因所在。中国古代尽管创造了很多合理的反腐制度,但都属于技术问题,未触及根本。根本,在于皇权专制的政治制度,以及把政治作为私家政治而不是公共政治的心态和做法。为了维护皇权专制,在任用官员时就必然任用私人,不可能真正做到选人用人上的公开公正;为了维护私利,也必然不可能采用一切财政收支阳光化的措施,让私家财政变成公共财政。

腐败的根本原因是权力不受有效监督,这是一个基本常识。中国传统政治智慧尽管在许多方面表现出极尽巧思之境界,但唯独缺乏对有效监督权力的深入思考。西方思想家,从亚里士多德、洛克到孟德斯鸠,将国家权力逐渐抽象为三种权力:立法权、行政权、司法权。监督权力的有效办法,是让这三种权力分开,由不同的人掌握,避免一个人或一个小集团把这三种国家权力都抓在手中。而中国的皇帝集这三种权力于一身,古代思想家却没有认识到腐败的根源乃在于此,因此也就没有相应的思想和制度设计的构想。因此,在反腐问题上,中国传统政治智慧固有可供借鉴之处,但更应借鉴的是现代政治文明的智慧,特别是权力制衡等现代政治文明成果。

注释:
注1  吴晗:《论贪污》,《吴晗史学论着选集》第二卷,人民出版社1986年版,第482页。以下吴晗论述均来自此文。
注2  详见王春瑜主编:《中国反贪史》,宋代部分,人民出版社2013年版,中册第1~167页。
注3  见王春瑜主编:《中国反贪史》,人民出版社2013年版,中册第394~396页。
注4  转引自王春瑜主编:《中国反贪史》,人民出版社2013年版,中册第105页。
注5 转引自虞云国:《晚明的贪腐——体制性的不治之症》,见《东方早报·上海书评》2013年5月5日。
注6  《依靠等高仪和指南针环球旅行》,1785—1787,1797年版,转见〔法〕阿兰·佩雷菲特:《中国的保护主义对应英国的自由贸易》,载张芝联主编的《中英通使二百周年学术讨论会论文集》,中国社会科学出版社1996年版,第34页及第43页注2。
注7  [英]莱特著、姚曾廙译《中国关税沿革史》,北京三联书店1958年版,第4页。

赞(0) 打赏
转载请注明出处:耍Q-耍出你的范儿_分享你的福利 » 高薪能养廉,重典能治贪吗?看看古代反贪设计的实际效果
分享到: 更多 (0)

评论 抢沙发

  • 昵称 (必填)
  • 邮箱 (必填)
  • 网址

觉得文章有用就打赏一下文章作者

支付宝扫一扫打赏

微信扫一扫打赏