慈禧太后和她统治下的晚清政治模式

慈禧太后（1835-1908）身历晚清道、咸、同、光、宣五朝，几乎与一部晚清历史相始终。

慈禧太后（1835-1908）身历晚清道、咸、同、光、宣五朝，几乎与一部晚清历史相始终。慈禧太后到底是怎样的一个人？在她生前死后，众说纷纭，誉毁不一。有人为她涂脂抹粉，唱赞歌，甚至顶礼膜拜；也有人痛恨她，诅咒她，极力丑化她的人格与灵魂。慈禧太后在晚清历史上的地位如何？实在很难用一句话来定位。不过可以肯定的是，要谈晚清历史，从根本上就绕不开慈禧太后。

一

从咸丰十一年（1861）辛酉政变上台，到光绪三十四年（1908）去世，慈禧太后统治中国近半个世纪。这是慈禧太后的时代。

慈禧太后三次垂帘听政，把太后专权体制发挥到极致，可谓前无古人，后无来者。个中原委，既有个性权欲膨胀，也有迫不得已的苦衷。慈禧毕竟不像武则天自己称帝，因而其太后名分在皇权结构中的位置始终颇为尴尬。正是为了保持这个能够专权的位置，她走过了一条争权、贪权与揽权而通向权力巅峰的道路。

咸丰十一年，咸丰皇帝在热河行宫病逝。通过辛酉政变，慈禧与慈安两宫太后开始垂帘听政。这第一次垂帘听政虽然从血腥的政变而来，但当时之所以采取这种政治体制，亦确属不得已之举：其时同治皇帝年甫6岁，根本没有行政能力，必需有人辅佐代行皇权。在清代历史上，顺治时期多尔衮摄政，康熙时期鳌拜等人辅政，均曾一度严重侵犯皇权；而肃顺等顾命八大臣的专权跋扈，更是触目惊心。这些历史与现实的教训，使慈禧太后毫不犹豫地摈弃了摄政与辅政体制，而仅给才高功伟的恭亲王奕䜣以议政王资格参政的权力，最终选择了亲自临朝的垂帘听政体制。为此，两宫太后曾发布懿旨剖白心迹：

垂帘之举，本非意所乐为。惟以时事多艰，该王大臣等不能无所禀承，是以姑允所请，以期措施各当，共济艰难。一俟皇帝典学有成，即行归政，王大臣仍当届时具奏悉复旧制。

很难说这是慈禧太后故作姿态。说垂帘听政是形势所迫，并没有问题；关键的问题是，她是否真的做到了及时“归政”？揆诸后来史实，也没有问题。同治十二年（1873）正月，年满18岁的同治皇帝已完成大婚，并“典学有成”。两宫太后正式宣布归政，同治皇帝开始亲政。

然而，不幸的是，同治十三年（1874）十二月，亲政不到两年的同治皇帝去世，年仅19岁。世人对同治皇帝究竟是死于天花还是梅毒争论不休，其实这已不重要。重要的是，同治之死对于晚清历史走向的影响不可低估。试设想：如果同治皇帝不那么早就去世，慈禧太后还能有第二、第三次垂帘听政吗？这确实是个无法验证的疑问。历史不能假设。一个不争的事实是：同治之死使慈禧太后所寄托的希望与幻想均彻底破灭。更可悲的是，同治皇帝死后没有子嗣。如果说咸丰皇帝英年早逝是清王朝衰亡的不祥之兆，那么同治皇帝无后而亡更是清王朝近乎天绝的宿命。这对慈禧太后的打击无疑是致命的。就个人生活经历来说，慈禧太后一生是很不幸的：少年丧父，青年丧夫，中年丧子。这人生三大悲剧的苦涩，磨砺了她超人的权力意志。慈禧太后再次爆发，坚毅地走向历史的前台。这便成为历史的必然。就此意义而言，同治之死从根本上改变了晚清历史的航向。

咸丰皇帝去世时，尚剩下慈禧太后与同治皇帝这对孤儿寡母；同治皇帝去世后，慈禧太后便成为真正的孤家寡人，其心态也发生了根本性的变化。她的心里只有皇权，只有丝毫不可动摇的绝对的皇权。正如溥仪《我的前半生》所说：

慈禧是个权势欲非常强烈的人，绝不愿丢开到手的任何权力。对她说来，所谓三纲五常、祖宗法制只能用来适应自己，决不能让它束缚自己。为了保持住自己的权威和尊严，什么至亲骨肉、外戚内臣，一律顺我者昌，逆我者亡。

的确，为了能够继续控制皇权，慈禧太后可谓是不择手段，因为她除了清王朝的统治权力之外，几乎是什么都没有了。

此后慈禧太后煞费苦心选择年幼的光绪皇帝继位而继续垂帘听政，并在光绪皇帝亲政十年之后又通过戊戌政变实现其第三次垂帘听政。这既表明光绪皇帝的软弱无能，也是慈禧太后进一步揽权的结果。慈禧太后与光绪皇帝虽然也以两宫的名义临朝理政，但实际上只有慈禧太后。为了堵住天下臣民悠悠众口，慈禧曾经谋划废黜光绪皇帝和策立溥儁为大阿哥，以便名正言顺地继续垂帘听政，但均以失败而告终。庚子事变后，慈禧与光绪的关系渐渐有所和缓，内外臣工对于两宫临朝的政治格局也习以为常。

光绪三十四年（1908）十月二十一日，年仅38岁的光绪皇帝悄然走完了短暂而暗淡的一生。遗憾的是，光绪皇帝也没有子嗣。那位74岁高龄的慈禧太后不得不再次为这不幸的儿皇帝料理后事。这一次，她又如法炮制，选择了光绪皇帝的弟弟醇亲王载沣四岁的儿子溥仪为皇位继承人。同时，她没有忘记自己的亲生儿子同治皇帝。她以“兼祧”之说，把溥仪立为同治与光绪共同的嗣皇帝，即宣统皇帝。

此时，也许慈禧太后已有预感来日无多，因此她在选择溥仪为皇位继承人的同时，还特授乃父载沣为摄政王。但是，一生要强的慈禧太后似乎又不甘心就这样退出历史舞台，故她在谕命载沣以摄政王监国之时，又禁不住坦露自己仍将训政的心声。其懿旨有云:

现值时事多艰，嗣皇帝尚在冲龄，正宜专心典学。著摄政王载沣为监国，所有军国政事，悉秉承予之训示，裁度施行。俟嗣皇帝年岁渐长，学业有成，再由嗣皇帝亲裁政事。

就在这一切似乎都安排妥当之后，慈禧太后的生命历程也快到了终点。据说在弥留之际，她念念不忘的主要是如何给自己“垂帘听政”一个恰当的说法。当军机大臣呈上草拟的遗诏时，她特意加上“不得不再行训政”等字句，并特别说明：“余垂帘数次，不知者或以为贪权，实则迫于时势不得不然也。”试图表白其不得已的苦衷。更有趣的是，其临终遗言有云：“以后勿再使妇人预闻国政，此与本朝家法有违，须严加限制。尤须严防，不得令太监擅权，明末之事可为殷鉴。”这不知是在自责，还是警示后人，有些莫名其妙。自己既如此，又不许别人如此，这就是慈禧太后至死不渝的强权逻辑。然而，又有谁能理解慈禧太后心中难以名状的万般苦楚呢？

二

从清史的角度，对于慈禧太后的统治，有两种截然相反的评价：一种是说她在一定程度上延长了清王朝的统治寿命；另一种则说她应该对清王朝的灭亡负主要责任。关于后者，主要是一些满清遗老在追念故朝时对慈禧太后统治不满的批评，其情感宣泄远胜于理性分析。甚至还有人认为，慈禧太后就是为了实现报叶赫先祖世仇的遗愿而倾覆满洲的，则更属无稽之谈。

那么，何以说慈禧太后延续了清王朝的统治？

现在回头看历史，可以断定，慈禧太后是后咸丰时代清王朝最合适的统治者。咸丰皇帝去世时，年仅31岁。他只有一个儿子，就是继位的同治皇帝。同治皇帝19岁去世，没有子嗣。光绪皇帝以堂弟资格继位，活了38岁，也没有子嗣。末代皇帝宣统，虽然活了60多岁，但同样没有子嗣。从咸丰之后的皇位继承人看，无论是同治，还是光绪、宣统，都是慈禧太后一手扶植的儿皇帝，他们对于慈禧太后的统治地位不具备任何挑战力。也许有人会问奕䜣怎么样？必须承认，在晚清满族王公贵族中，奕䜣确实是一个难得的人才。他曾与咸丰皇帝竞争过皇位，双方各有长短，道光皇帝很难抉择，最后破天荒地一匣二谕，在立储金匣中藏有两道谕旨：立皇四子奕詝为皇太子，封皇六子奕䜣为亲王。据说其实奕䜣之才本非咸丰皇帝所比，但是咸丰皇帝的师傅杜受田技高一筹，要他扬长避短，多次在道光皇帝面前彰显仁慈形象，结果胜过了奕䜣。

平心而论，在清朝十二个皇帝中，除了同治、光绪与宣统三个傀儡外，咸丰皇帝是最没有作为的皇帝。何况恭亲王奕䜣还是他的手下败将！当然，很难假设如果奕䜣当政会怎么样。问题是，咸丰皇帝时代，他没有资格当政；慈禧太后时代，他同样没有资格当政。慈禧太后依靠奕䜣发动政变而上台，政变之后，给了他议政王与首席军机大臣的权位，可谓位极人臣，权倾朝野。奕䜣曾经一度忘乎所以，但很快便被慈禧太后借故开去其议政王的封号，其首席军机大臣的职务也多次被吊销。奕䜣均无可奈何，最后忧郁而终。在慈禧太后的铁碗之下，奕䜣被治得如此服服帖帖，其他如荣禄、奕劻之流，更是不得不乖乖地俯首称臣。也许有人会说，正是慈禧太后的专权，而导致了满朝文武的平庸。当然，这话也可以反过来说。这样就可能永远争论不休了。关键的问题是，慈禧太后是如何统治清王朝的。

值得注意的是，慈禧太后所接下的咸丰皇帝的政治遗产，其实是一副烂摊子。有人把咸丰皇帝称作“苦命天子”，的确如此。他在位十一年（1850-1861），都是在内忧外患中度过的，无一日得以安宁。当他即位之初，洪秀全领导的太平天国农民起义爆发，迅速席卷长江中下游地区；与此同时，捻军兴起于北方，回民、苗民等少数民族起义亦在西北、西南地区风起云涌。清王朝处在农民起义的汪洋大海之中，风雨飘摇，大厦将倾。不曾想屋漏偏逢暴雨，英、法联军发动第二次鸦片战争，两次从广州北上天津，最终直捣京城。咸丰十年（1860），咸丰皇帝留下御弟恭亲王奕䜣在京师办理和局，遂携后妃仓皇逃往热河行宫。次年七月，咸丰皇帝在热河黯然撒手西归。他留下的遗产除了一个年甫6岁的儿皇帝以外，便是一群专权跋扈的顾命大臣和一座千疮百孔的大清江山。如何收拾这副烂摊子，从此乱局中挽救即将崩溃的清王朝，就是摆在虚年27岁的慈禧太后面前最迫切的政治使命。

不可否认的是，慈禧太后创造了“同治中兴”的奇迹。慈禧太后在恭亲王奕䜣的支持下发动政变，迅速清除了肃顺集团势力，开始垂帘听政。其时，以太平天国为中心的农民起义正如火如荼。如何镇压农民起义？慈禧太后采取重用汉人的政策，依靠曾国藩、左宗棠、李鸿章的湘淮军武装力量，作为清军的主力。重用汉人政策本为肃顺所主张，曾经也被咸丰皇帝采纳，但咸丰皇帝并不完全相信汉人，而是心存疑虑颇深。

曾国藩练成湘军之初，咸丰皇帝担心其为汉人私人武装，将来可能有尾大不掉之势，特意命满人官文以钦差大臣兼湖广总督，节制湖北军务，借以牵制曾国藩。又加上曾国藩是理学名家，咸丰皇帝对于书生带兵亦是将信将疑。曾国藩的湘军攻下武昌、汉阳，捷报传到京师，咸丰皇帝竟然颇感意外，以为“获此大胜，殊非意料所及”。他还私下里对人说:“不意曾国藩一书生，乃能建此奇功。”由于不甚信任，终咸丰之世，始终没有重用曾国藩。慈禧太后垂帘听政后，很快便把军事指挥实权交给曾国藩，命其以两江总督统辖江苏、安徽、江西、浙江四省军务，巡抚、提、镇以下悉归节制，使曾国藩成为镇压太平天国运动的最高军事统帅。与此同时，左宗棠为浙江巡抚，李鸿章为江苏巡抚，李续宜为安徽巡抚，彭玉麟为水师提督。这些以曾国藩为首的湘淮军悍将都得以重用提拔，均被直接安置在与太平天国作战的最重要的前线。诸军奋勇当先，速奏奇效。同治三年（1864），太平天国起义遂被以湘淮军为主的清军所镇压。随后，曾国藩、左宗棠、李鸿章的湘淮军又被调去镇压捻军和西北回民起义，同样迅速收到实效。正是利用这些湘淮军的武装力量，清王朝取得了所谓“同治中兴”的局面。对此，印鸾章《清鉴》评论道：

听政之初，军事方亟。两宫仍师用肃顺等专任汉人策，内则以文祥、倭仁、沈桂芬等为相，外则以曾国藩、左宗棠、李鸿章等为将，自军政吏治，黜陟赏罚，无不咨询。故卒能削平大乱，开一代中兴之局。

这“两宫”当然主要是指慈禧太后。关于“同治中兴”的含义，据陈弢光绪元年（1875）所编《同治中兴京外奏议约编》，主要是指清王朝在同治时期的复兴。他说：“穆宗毅皇帝冲龄嗣服，躬遘殷忧，上赖七庙眷佑之灵，入禀两宫思齐之教，卒能削平僭伪，绥靖边陲，伟烈丰功，为书契以还所罕觏。”这不免有所夸张。在清史上，两宫尤其是慈禧太后对于“同治中兴”的功绩，虽然无法与“康乾盛世”相比，但至少可谓清王朝统治末世的回光返照。

还有一个反证：后慈禧时代，宣统朝三年而亡。慈禧太后去世后，载沣以监国摄政王的身份总揽朝政。为了对付权势显赫的奕劻、袁世凯集团，在载沣周围聚集了大批皇族亲贵，形成载沣集团。载沣一方面罢黜袁世凯，闲置张之洞，打击汉族大臣；另一方面自代宣统皇帝为全国海陆军大元帅，任其胞弟载洵为海军大臣，载涛为军谘府大臣，紧紧抓住军权，同时调整各部院大臣，多以皇族亲贵充任。这种扬满抑汉集权皇族的政策使满汉矛盾更趋激化。有人对比慈禧太后与摄政王载沣，认为载沣摈弃了慈禧太后的重用汉人政策，而一味集权皇族亲贵，导致了清王朝迅速覆灭。有云：

使醇王摄政之初稍有知识，懔然于天命已去，大局将危，遵先后之遗言，礼重耆硕，相与补苴罅漏，夙夜忧危，或尚有祈天永命之望。乃听信谗言，袭用国初忮克汉人之习，以威名赫赫、天下仰望之大臣首与为仇，几以托孤受命之身蹈亡身赤族之祸。虽张文襄、鹿文端诸臣极力保全，犹使罢职以去。……而乃自坏长城，使革命党生心，一班青年无聊之士忿欲思泄矣。摄政王晏然，方日用其中央集权之策。各省设督练公所，而督抚之兵权掣；到处设财政监理官，而地方之脂膏竭。至无省不练新军，即无一新军非革命之先锋;无省不立学堂，即无一学生非革命之谋主。武汉一呼，各督抚贤者抱头鼠窜，不肖者甘心作新朝之都督矣。国不自亡谁能亡之？

正是载沣个人庸碌无能，不能像慈禧太后那样的铁腕人物成为一个权力中心，因而无法控制迅速走向分崩离析的局面。后慈禧时代的宣统朝仅仅三年而亡，是很值得后人深思的问题。

三

慈禧太后与中国近代化的关系，是一个很难说得清楚的话题。在慈禧太后时代，中国近代化走过了洋务、维新与新政的历程。这个历程是艰难曲折的。无论如何估价，都无法回避作为最高统治者的慈禧太后；但是，她在这个过程中究竟起了什么作用，应该负什么责任，则实在不容易说清楚。下面拟略作分析。

洋务运动开启了中国早期近代化的历程，慈禧太后给予了有力支持。通过屈辱的鸦片战争，中国的大门被西方列强的坚船利炮打开，有识之士大声疾呼“师夷之长技以制夷”。但统治者仍然晏安苟且，沉睡在天朝上国的迷梦之中，战后二十年，基本上没有什么改革举措。中国近代化运动的真正启动始于19世纪60年代的洋务运动。咸同之交，太平天国运动与第二次鸦片战争，使清王朝遭遇到空前严重的内忧外患的政治危机，“一国生事，诸国构煽，实为数千年来未有之变局。”如何回应这个大“变局”呢？以奕䜣、文祥、曾国藩、左宗棠、李鸿章等人为代表的洋务派发出了“自强”的呼声，“夫中国之宜谋自强，至今日而已亟矣。识时务者，莫不以采西学、制洋器为自强之道。”自强以练兵为急，练兵以制器为先。于是，以创办近代军事工业为先导的洋务自强运动便应运而生。

咸丰十一年（1861），总理各国事务衙门的设立，使洋务运动有了一个中枢机构。洋务运动从此进入实际运作过程。此后30余年的洋务运动经历了从创办军事企业以“求强”到创办民用企业以“求富”的两个阶段。在这个过程中，慈禧太后是什么态度？应该说，基本上是支持的。比如说，奕䜣等人建议在同文馆设立天文算学馆，遭到倭仁等顽固守旧派的阻挠，慈禧太后支持奕䜣，天文算学馆得以招生开馆。其他如关于设厂制造枪炮轮船、关于修造铁路、关于幼童留美等等，每一项事业的举办都不同程度地遭到了传统保守势力的非议与阻扰。当时的顽固派“一闻修造铁路、电报，痛心疾首，群起阻难，至有以见洋人机器为公愤者”。但各项事业最终都能艰难地起步，与慈禧太后的支持是分不开的。不过，综观洋务运动的各项举措，这只是一个限于学习西方近代科学技术进行器物层面变革的低层次的近代化运动。洋务运动标榜以“求强”与“求富”为目的，这个初衷应该说毋庸置疑。然而，其是否真正使国家走向富强呢？则需要实践的检验。1894-1895年的中日甲午战争充当了洋务运动成败的试金石。结果，事实是无情的，中国被日本战败，北洋海军的全军覆灭标志着洋务派苦心经营了30余年的洋务运动以失败而告终。

戊戌维新运动是制度变革的尝试，遭到慈禧太后的镇压。甲午战争的失败对中国社会的震动是巨大的，这个震动强烈地刺激了维新变法运动的兴起。泱泱大中国败于“蕞尔岛国”日本，既明确地向国人昭示了日本明治维新的成功，同时又促使国人深刻地反省中国洋务运动的失败。维新派从血的教训中认识到，洋务运动的局限在于仅有器物层面的变革，从学习西方的角度来看，则是只知皮毛，而不知本原。在他们看来，西方富强的本原不在于近代机器生产与军事装备，而在于近代经济与政治制度。梁启超严厉地批评洋务派谈“变法”，只知练兵、开矿、通商、铁路、轮船、银行、邮政、农务、制造等器物层面上的枝节改革，而“不知本原”，是不得要领；他认为：“变法之本，在育人才，人才之兴，在开学校，学校之立，在变科举，而一切要其大成，在变官制。”康有为在回答“如何变法”的问题时，也曾明确地表示“宜变法律、官制为先”。显然，康、梁的变法思想主张已经明显地超越洋务思想的技术改造层面而进到制度创新的层面。当然，在他们看来，技术与制度有着内在的关联，是不可分割的统一体，因此，中国要想变法图强，不能点滴、枝节地变革，而必须实行全面的、根本的改革，正如康有为所说：“能变则全，不变则亡；全变则强，小变仍亡。”

从“小变”到“全变”，是维新运动对洋务运动的超越之处。甲午战后，在维新派的宣传鼓动之下，以日本为榜样的全面的维新变法，一时成为时代思潮的主流。值得注意的一点是，在甲午战后民族危亡的特殊历史条件下，变法图强不只是康、梁几个维新派人物的呐喊，而是一时成为朝野的共识，尤其是一度引起了一些高层官僚的共鸣。如湖广总督张之洞有感于甲午战败，痛定思痛，认为：“泥法而流于弱，变法即转为强”，主张“变通陈法”，“力变从前种种积弊”。基于这样的思想基础，一批军机大臣或地方督抚如李鸿藻、孙家鼐、翁同龢、王文韶、张之洞、刘坤一等政界要人列名维新派组织强学会，这对维新运动无疑是一个有力的支持。更重要的是，“不甘作亡国之君”的光绪皇帝对维新派也是采取积极接纳的态度，一举将维新运动推向高潮，从而轰轰烈烈地上演了“百日维新”的一幕。在“百日维新”期间，光绪皇帝发布了一系列变法谕旨，具体涉及到政治、经济、军事、文化教育等方面。这些举措有的在洋务运动时期已经开始举办，有的则是全新的事项。大而言之，维新运动超越洋务运动之处主要有两点：一是变革的全面性；二是变革已明确地指向制度层面。因此，无论在变革的广度还是深度上，维新运动都比洋务运动更进了一步。可以说，由洋务运动开启的中国近代化运动在维新时期进入了一个新的阶段。如同洋务事业举步维艰一样，维新变法遇到反对派的阻力是有过之而无不及。

本来，慈禧太后并不反对变法，她起初对变法是持冷眼旁观的态度。但是，康、梁维新派全变、速变的激进思想，尤其是以围园劫后的计谋将矛头直指慈禧太后的过激策略，使慈禧太后转而坚定地支持守旧势力。戊戌政变使光绪皇帝被囚于瀛台，康、梁逃亡海外，谭嗣同等“六君子”喋血菜市口，维新力量遭到近乎毁灭性的打击。一场轰轰烈烈的变法运动转瞬间便烟消云散，只留下并未见诸实施的一纸维新蓝图。

庚子事变后，慈禧太后被迫实行新政，但宪政改革进展迟缓。事实上，在戊戌政变之后一段时期内中国政治虽然一度走向黑暗与反动，但是，当慈禧太后这位清王朝的实际主宰者在新世纪来临之际于“庚子事变”中陷于绝境时，她不得不呼唤“变法”的亡灵。历史的嘲讽是无情的，反动派成了改革者的遗嘱继承人。光绪二十六年（1900）十二月，慈禧太后以光绪皇帝的名义在西安行在发布新政上谕，新政改革正式启动。清末新政分两个阶段：第一阶段涉及到政治、经济、军事、文化教育与社会生活等领域的变革，这些变革基本上都是在体制内进行。第二阶段是政治体制本身的变革，这是前一阶段各项体制内变革发展的必然趋势。日俄战争的结果，日本战胜俄国，标志着立宪对专制的胜利。在日俄战争的刺激下，立宪思潮在中国勃兴。中国是否实行立宪及如何立宪？慈禧太后派遣载泽、端方等五大臣出洋，到日本、欧美各国考察宪政。载泽等人回国后，奏陈立宪之利有三：皇位永固，外患渐轻，内乱可弭。就是说，可以永保大清江山。这正合慈禧太后心意。光绪三十二年（1906）七月，慈禧太后发布懿旨，宣布仿行宪政，开始预备立宪。

对于慈禧太后来说，立宪的目的主要是维护清王朝的皇权统治，因此改革不能操之过急，尤其不能有损于皇权。预备立宪以改官制为先，当编制官制馆奏请合并旧内阁与军机处以实行责任内阁制时，慈禧太后洞察到奕劻、袁世凯集团企图以责任内阁制分享皇权的阴谋，便毫不犹豫地予以否决，而仍然保持旧内阁与军机处的体制。立宪之要“预备”，最为冠冕堂皇的理由是因为在当时的中国实行立宪的条件尚不成熟，必须要有一个准备与过渡的时期。至于这个时期究竟要多长，则是一个难以解决的问题。清廷起初并没有确定一个期限，立宪派感觉遥遥无期，于是请愿要求确定召开国会的年限。光绪三十四年（1908）七月，慈禧太后以光绪皇帝的名义颁布了《钦定宪法大纲》和《九年筹备立宪清单》。《钦定宪法大纲》的主体是“君上大权”，明确规定大清皇帝是大清帝国永远的绝对主宰，君权神圣不可侵犯，大清皇帝拥有大清帝国一切内政外交大权。其条文主要仿自日本的宪法，君主的权力在此得到最为充分的肯定。这是慈禧太后实行预备立宪的初衷与根本目的。《九年筹备立宪清单》规定了此后九年内逐步实行预备立宪的各项事宜，对预备立宪的进展作了一个总体规划。但是，这个九年的期限，与立宪派要求的二到三年内实行立宪期望颇有差距。就在《九年筹备立宪清单》颁布之后不久，光绪皇帝与慈禧太后相继去世，政局大变，预备立宪仍在艰难地进行，但前途渺茫。

纵观慈禧太后时代中国近代化历程，从洋务运动、戊戌维新到清末新政，是一个近代化的依次递进的过程。这个过程是无比艰难曲折的。洋务运动只局限于技术层面的变革，经甲午战争检验，是失败的。戊戌维新指向制度层面，但被慈禧太后发动的戊戌政变所扼杀。清末新政由体制内变革发展到政治体制变革，开始预备立宪，但最终并没有使清王朝稳步地走上民主宪政的道路。在某种意义上可以说，慈禧太后以洋务运动的形式开启了中国近代化，但却以预备立宪的形式制约了中国近代化的进程。与东邻日本通过明治维新而实现近代化的目标不同，慈禧太后时代的中国，无论是洋务、维新，还是新政，均没有使中国顺利走上近代化的道路，而是一再错失了近代化的机遇。

如何评价慈禧太后的统治？可以从以下两个方面来看：

一方面，慈禧太后统治靠的是老辣的政治经验与高超的政治手腕。就政治经验来说，慈禧太后并不是天生的权谋者。辛酉政变的成功，激发了她的无限的权欲。在同治朝第一次垂帘听政，使她积累了丰富的政治经验。比如她在处理与恭亲王奕䜣的关系，以及重用汉族大臣曾国藩、左宗棠、李鸿章等方面，均能得心应手。她的唯一的儿子同治皇帝的去世，对她的打击是致命的。本来她已归政，但她的唯一的希望破灭，使她不可能再颐养天年。此后，她的全部精力均倾注于清王朝的统治权力，一再临朝理政，欲罢不能。名义上在位30多年的光绪皇帝，实际上只不过是一个傀儡而已。朝廷内外大臣如荣禄、奕劻、袁世凯、张之洞等，均无不俯首帖耳，甘心臣服。当然，这些都离不开她高超的政治手腕。慈禧太后惯用的统治术，就是善于利用各派政治势力之间的矛盾，凌驾于各派冲突之上，操纵其间，保持自己权势，以此维持政局的稳定。咸丰十一年辛酉政变的成功，就是利用恭亲王奕䜣集团，而铲除了肃顺集团。第一次垂帘听政时，慈禧太后比较倚重恭亲王奕䜣；位居议政王与首席军机大臣的奕䜣，起初并不把年轻的慈禧太后放在眼里，遂有居功自傲而尾大不掉之势。同治四年（1865），慈禧太后略施小技，便去掉了奕䜣议政王的封号，使奕䜣稍有收敛。但是，奕䜣势力对慈禧太后的统治始终是一个潜在的威胁。慈禧太后既要依靠和利用奕䜣，又不能使奕䜣集团势力过分膨胀。光绪十年（1884），慈禧太后又借中法战争战局不利之机，撤掉奕䜣为首的全部军机大臣，换成礼亲王世铎为首的新军机处，并谕命新军机处遇有紧要事件，与醇亲王奕譞会同商办。实际上是用奕譞集团取代了奕䜣集团。

光绪二十四年（1898），慈禧太后在荣禄的支持下发动戊戌政变，第三次临朝理政，荣禄一度成为其最宠信的大臣。荣禄去世后，庆亲王奕劻继而为首席军机大臣，与直隶总督兼北洋大臣袁世凯相勾结，形成当朝一种显赫势力。与此同时，朝中还存在另外一种势力，以深受慈禧太后宠信的军机大臣外务部尚书瞿鸿禨为首，以两广总督岑春煊为奥援。奕劻、袁世凯集团权倾朝野，慈禧太后本想借助瞿鸿禨、岑春煊势力予以打击。结果出人意料，由于瞿鸿禨弄巧成拙，反而使奕劻、袁世凯先发制人地反戈一击，致使瞿鸿禨和岑春煊横遭罢斥和放逐。奕、袁集团因此而权势至于鼎盛，这让垂暮之年的慈禧太后深以为患。为此，慈禧太后采取了一系列抑制奕、袁集团势力再度膨胀的措施。首先，调醇亲王载沣入军机处，以分奕劻之权。其次，去掉袁世凯直隶总督及北洋大臣之职，调袁为军机大臣兼外务部尚书，实为名升暗降之法。再次，又调张之洞入军机处，对袁加以牵制。慈禧太后煞费苦心，基本上维持了光绪末年政局的稳定。

另一方面，慈禧太后缺乏近代政治家的政治智识，她关注清王朝的皇位统治更胜于关注近代中国的前途与命运。当洋务运动在清政府向西方列强“借师助剿”的过程中兴起时，慈禧太后也感性地意识到洋枪洋炮的厉害，而对于洋务运动在技术层面的变革给予了相应的支持。当戊戌维新指向制度变革时，慈禧太后及时予以镇压。当清末新政发展到预备立宪阶段而走向政治体制变革时，慈禧太后游移持重，企图采取拖延战术，终于功败垂成。制度变革尤其是政治体制变革，是慈禧太后时代中国近代化的一个难以突破的瓶颈。在慈禧太后时代，清王朝的专制皇权与近代中国的政治民主化趋向之间有一个内在的紧张关系。慈禧太后关注清王朝的皇位统治更胜于关注近代中国的前途与命运，因而始终无法突破其间内在的张力，也无法真正地迈出政治体制改革最关键的一步。预备立宪终于未能完成政治体制的结构性转型，清王朝很快就在革命中覆亡。诚如第二次出洋考察宪政大臣于式枚所预言：“行之而善，则为日本之维新；行之不善，则为法国之革命。”不幸而言中，这真成了清末预备立宪结局的谶语。

可见，慈禧太后的统治，主要靠的是政治经验与政治手腕，是一种典型的“老人政治”模式。在这种模式下，实际最高统治者没有国家元首与政府首脑的名分，靠个人的威望与影响力控制权力，在幕后操纵国家政权。这种政治模式，明显地表现出保守而缺乏远见的特征，可以维稳而难以开新。其实质是一种隐性专制政治，必然成为民主政治的绊脚石，从而与政治近代化潮流背道而驰。清末预备立宪举步维艰可为明证。清政府也因此付出了遭受灭顶之灾的惨痛代价。