法院副卷是司法腐败的保护伞，绝不是国家秘密

一、副卷概述

1、何为副卷

我国人民法院的诉讼案卷长期采用正卷与副卷分立的做法。正卷中归入的是审判过程中形成的一部分诉讼材料，这些文件可以由当事人、代理律师或辩护人查阅、复制、摘抄。副卷中归入的主要是法院、合议庭讨论评议记录、案件内部请示、批示等内部来往公文及诉讼材料，这些材料只限法院内部使用，定性为审判工作当中的“秘密”，审判人员不得向外界泄露。

2、副卷的历史

就副卷制度的立法情况来看，1984年的《人民法院诉讼文书立卷归档办法》（《诉讼归档办法》）为最早涉及副卷制度的法规。其中规定：“各高级人民法院可以依照本省、市、自治区法院系统实际工作需要决定案卷的诉讼文书是否需要分成立卷和副卷。”

随后在1990年，最高院施行《最高人民法院关于保守审判工作秘密的规定》（《秘密规定》），明确“合议庭成员、审判委员会成员对于案件发表的观点和意见，上下级法院间对于案件发表的观点和意见，一律不得向当事人和无关人员泄露。”“案卷材料应当按规定设立正卷和副卷。领导的批复、意见，合议庭笔录，审委会笔录及其它书面材料，须保存在副卷中，非因工作需要与院领导批准，任何单位和个人都不得查阅。”

2002至2011年，最高院分别发布了《最高人民法院关于诉讼代理人查阅民事案件材料的规定》（《查阅规定》）、《诉讼档案收集、整理、立卷、归档、借阅的操作程序的通知》（《程序通知》）、《人民法院执行文书立卷归档办法》（《执行归档办法》）、《最高人民法院关于在审判工作中防止法院内部人员干预办案的若干规定》（《若干规定》）。分别规定“只有案件的正卷允诉被诉讼代理人查阅，审查终结后，诉讼代理人才能接触审判卷的正卷”、“凡有实质性改判意见的申诉卷必须分正卷和副卷。保密材料必须要立在副卷内，不允许外界查阅。”、“副卷材料的放置顺序依次为：案卷封面、目录、阅卷笔录、执行方案、承办人及部门意见、案件请示批复、领导人批复、承办人审查报告、合议庭评议笔录、执行局(庭)研究案件记录及会议纪要、审判委员会研究案件记录及会议纪要、法律文书签发件、其他不宜公开的材料、备考表、证物袋、卷底。”、“上级法院与领导干部作出的有关批复性的意见，文件等需存放在副卷中，并在评议和讨论案件时说明。”

可见，最早的《诉讼归档办法》对于副卷制度仅是一种模糊的原则性规定，其并没有明确副卷的具体内容，而仅规定了副卷设置的权限问题，同时它也揭示了并不是所有的法院案卷都存在正、副两卷的现象，关键取决于法院系统的需要。1990年的《秘密规定》，它将副卷中部分内容的保密情况予以明确，并确立了副卷不得向当事人和“工作上无关人员和单位”公开的制度。同时规定，“批示”、“案情报告”等记录未经院领导批准不得对外公开。总的来说，该将副卷的非公开性质予以明确，使得副卷成为我国司法制度上的“灰色空间”。随后，2002的《查阅规定》和2003年的《程序通知》，两者有异曲同工之处，“仅正卷可以被查阅”、“副卷一律不对外查阅”等内容，都旨在强调副卷的公开范围，强化了副卷的机密性。2006年的《执行归档办法》将副卷细化为16项内容，并为其设置了排列顺序，是截至目前有关副卷内容的各类法规中最详尽者。2011年的《若干规定》，是对于“案件承办人笔录”记入副卷当中的更近一步规定，其建立在《执行归档办法》的副卷内容基础之上，实质上是对于副卷内容进一步程序性操作的细化。

3、法院副卷制度的弊端

（1）不符合司法公开和审判公开的发展趋势

法院副卷理应属于司法公开的范畴。一个案件有且应当只有一个事实或真相，正卷、副卷中的材料所反映出来的案件事实应该是相同的，如果副卷中的诉讼材料所反映的案件事实或证据事实与正卷中的不一致，那就意味着正卷中的诉讼材料并不是裁判的唯一根据，还有一些法律外的、非法治的因素影响了判决结果并且隐藏在副卷当中。司法实践中的问题就在于有些案件正卷所公开的信息不足，无法有力地说服当事人，而副卷中却往往保存着一些更为隐秘和关键的信息。如果影响案件结果的关键环节或实质性内容不能公开，就无法使当事人和社会公众对审判活动做出全面而公允的评价，也难免引发对“审判内幕”

的揣测和裁判公正性的质疑。

（2）违反独立行使审判权的司法规律和严禁干预司法活动的规定

我国《宪法》规定，“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，这为人民法院独立进行审理和裁判提供了明确的宪法依据。法院副卷却继续保存与权力干预司法相关的诉讼材料，无疑违背了宪法的精神。法院副卷中的“承办人与有关部门内部交换意见的材料或笔录、有关案件的内部请示与批复、上级法院及有关单位领导人对案件的批示”等材料，都难免带有权力意志干预司法活动的痕迹。

（3）限制并缩小了当事人、诉讼代理人以及辩护人的阅卷权

阅卷是当事人、诉讼代理人以及辩护人知悉和获取案件信息的重要途径，是其至关重要的诉讼权利。值得注意的是，《民事诉讼法》中明确将限定阅卷权范围的权力授予了最高人民法院，而最高人民法院的相关司法解释也同样把副卷排除在外，将民事诉讼当事人及其诉讼

代理人的阅卷权限定在了正卷之内。《民事诉讼法》第６１条规定：“代理诉讼的律师和其他诉讼代理人有权调查收集证据，可以查阅本案有关材料。查阅本案有关材料的范围和办法由最高人民法院规定”。此条规定明确授权最高人民法院规定可以规定阅卷的范围和办法。２００２年《最高人民法院关于诉讼代理人查阅民事案件材料的规定》第５条则规定：“诉讼代理人在诉讼中查阅案件材料限于案件审判卷和执行卷的正卷，包括起诉书、答辩书、庭审笔录及各种证据材料等”。虽然民事诉讼法将阅卷权范围的限定权赋予了最高人民法院，但我们认为，严禁查阅副卷的做法即使有法律依据，也同样存在违背司法规律、司法公开，不符合保障当事人和诉讼参与人阅卷权和知情权的要求等问题，因而该规定需要修改。

二、副卷不属于国家秘密

某领导说过，涉及老百姓利益的案件，有多少需要保密的？除法律规定的情形外，一般都要公开。要坚持以公开促公正、以透明保廉洁。要增强主动公开、主动接受监督的意识，完善机制、创新方式、畅通渠道，依法及时公开执法司法依据、程序、流程、结果和裁判文书。对公众关注的案件，要提高透明度，让暗箱操作没有空间，让司法腐败无法藏身。这个法律就是《中华人民共和国保守国家秘密法》（以下简称保密法）。根据《中华人民共和国保守国家秘密法》副卷不属于国家秘密。

（1）从内容上不属于国家秘密。

保密法第九条下列涉及国家安全和利益的事项，泄露后可能损害国家在政治、经济、国防、外交等领域的安全和利益的，应当确定为国家秘密：（一）国家事务重大决策中的秘密事项；（二）国防建设和武装力量活动中的秘密事项；（四）国民经济和社会发展中的秘密事项；（五）科学技术中的秘密事项；（六）维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项;（七）经国家保密行政管理部门确定的其他秘密事项。政党的秘密事项中符合前款规定的，属于国家秘密。显然，国家保密行政管理部门从来没有将内卷列为秘密事项，内卷也不属于以上六种情形。在内容上，内卷不属于国家秘密。

（2）在形式上内卷不属于国家秘密。

保密法第十七条机关、单位对承载国家秘密的纸介质、光介质、电磁介质等载体（以下简称国家秘密载体）以及属于国家秘密的设备、产品，应当做出国家秘密标志。不属于国家秘密的，不应当做出国家秘密标志。由此可见，定为国家秘密是国家保密局的权限，需要加盖国家保密行政管理部门的机密或者绝密的章。法院的内卷在归档时候只有永久和长期的分类，没有保密局的认定和保密章，不应该认定为国家秘密。

（3）在法律的效力位阶上来说，内卷不属于国家秘密。

我国的立法法第八十七条宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。第八十八条法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。由此可见不同效力位阶的法律在适用上存在不同的效力等级，上位法优先下位法予以适用。在我国的法律体系当中，宪法处于位阶顶端，其余任何法律不得与其发生抵触，若发生抵触，自动无效。副卷制度列为国家秘密不得公开存在诸多与宪法条文相违背之处，而副卷公开的过程，也正是试图努力将副卷制度内容符合宪法精神之规定，平衡副卷制度与宪法之间的效力位阶冲突的过程。

司法解释是对“法律”作出的解释，两者间的关系类似于民法当中的“主从法律关系”，司法解释作为一种“从法律关系”，随着“法律”的“主法律关系”变动而变动。因此，虽然在我国目前的法律体系当中，司法解释并没有明确的效力位阶，但它确事实上依赖着“法律”的存在而存在，从这个意义上来说，司法解释作为一种“准法律”而存在，与狭义“法律”属于相同的效力位阶，界于宪法和行政法规之间。

从副卷制度的发展历程来看，从《归档办法》到《若干规定》，当中六个法律文件制定主体均是“最高人民法院”，从性质上来说为司法解释。如前所述，这些司法解释与“法律”处于相同的效力位阶，因此，其必定受到法律效力等级相关规则的约束。

（1）内卷列为国家秘密与宪法的公开审判相冲突

我国宪法第一百三十条人民法院审理案件，除法律规定的特别情况外，一律公开进行。被告人有权获得辩护。确立了公开审判制度，保障我国法院公正地行使裁判职能。然而，副卷制度中《秘密规定》对“公开审判”问题却又是另一种态度，“……案件的请示、批复，领导的批示，有关单位的意见，合议庭评议案件的记录，审判委员会讨论案件的记录，案情报告以及向有关法院、有关单位征询对案件的处理意见等书面材料，必须装订在副卷内。副卷的材料……不得查阅。”同样，《查阅规定》当中，也限制了查阅的卷宗只能是正卷。言外之意，诉讼代理人在诉讼过程当中无法查阅副卷的内容，该规定事实上造成了审判过程的暗箱操作，因为副卷用于记录法院的上下级请示过程、合议庭评议笔录等，而这些行为实质上也是属于审判过程的一部分，而对诉讼代理人的查阅权进行限制之后，当事人便无法直接接触到案件的审判过程。总之，无论是《秘密规定》还是《查阅规定》，都与“公开审判”的宪法精神是相背离的。

（2）内卷列为国家秘密与宪法的审判监督冲突

我国宪法一百二十七条规定：“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。”我国宪法确立了审判监督制度，上级法院需要通过审判监督程序来监督下级法院确的司法活动，保障当事人的上诉权，而审判监督程序本身就是一个公开审判的过程。然而副卷制度中的有关司法解释却明显违反了“审判监督程序”的设立初衷。在《若干规定》中，“案件承办人应当将人民法院领导干部和上级人民法院工作人员提出指导性意见的批示、函文、记录等文字材料存入案件副卷备查，并在审判组织审理时作出说明。”上下级法院之间应当是监督关系而并非领导关系，其监督须需通过审判监督程序来实现，而副卷制度规定的上级指导性批复、函文等使得上级法院已然跨越了审判监督程序，对下级法院的裁判进行干预，并且该干预是秘密的，干预的有关记录被存放于副卷当中，不予以公开。显然，《若干规定》违背了我国审监制度的精神。

（3）内卷列为国家秘密与审判独立相冲突

我国宪法第一百三十一条人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。宪法确立了我国司法的审判独立制度，为我国司法机关独立公正裁判提供了又一法律保障。审判独立也是司法的黄金法则。然而副卷制度中的相关司法解释却明显违反了“审判独立”的原则。《若干规定》中规定，“案件承办人应当将人民法院领导干部和上级人民法院工作人员提出指导性意见的批示、函文、记录等文字材料存入案件副卷备查，并在审判组织审理时作出说明。”案件承办人作为法院案件的直接经办人，其办案过程受到法院其它工作人员的影响，并将工作记录写进副卷不对外公开，显然违反了宪法“审判独立”的宪法精神。

总之，宪法作为法律效力位阶的最高级，副卷制度下的司法解释应当服从宪法的规定。而无论“公开审判”、“审判独立”还是“审判监督”方面，之所以会发生效力位阶冲突，都根源于副卷制度的“隐秘性”与宪法规定的“公开性”相矛盾。因此最高院的司法解释无效，内卷不属于国家秘密。

三、副卷不属于国家秘密应该公开，是司法独立的需要

在法理上，司法权的行使应当是“独立的”，不应当受外界干预，并以此维护司法裁判的公正和客观。在我国的司法实践中，上下级法院之间、不同机关之间通过相互请示的方式进行裁判等司法干预现象常常出现。这显然不符合我国主流的司法精神。副卷保密制度严重违背了司法独立的要求，为不同机关之间公文往来私自判案提供了有利空间。副卷若要公开，将会碰到来自各方面的司法干预阻力，这些本质上是源于我国司法权与行政权相互交织的司法体制。

副卷不属于国家秘密是法院独立对外司法的需要。若法院整体不能独立于其它机关而行使司法权，任何单位或个人都有干涉司法的权力，那必将破坏司法权威，造成裁判的不公。正如副卷制度当中，《执行归档办法》对于副卷的内容作出了详尽的规定，但其中不乏出现“有关部门内部交换意见”、“有关单位领导人”等描述。那么，何为“有关单位”？就现有的法律和司法解释来看，并没有对其内涵作出规定，这就给副卷制度开了一个很大的“口子”。“有关单位”的外延，从小的方面来说，可能包括检察院、公安等司法行政机关，往大的方面来看，还可能包括党委、各类政府机构等，其涵盖范围是巨大的。因此，在现有的体制下，

违反了司法独立的精神，以及宪法精神。如果副卷当中存放了其它政府机构的笔录和材料，将出现行政权干预司法权的情况，破坏司法公正和司法独立。因此，“有关单位”这个概念将成为破坏司法独立极大的“隐患”，存在于副卷制度中。司法独立原则遭到副卷制度的各司法解释的强烈冲击，从各个方面妨碍了我国司法的独立性，因此，将副卷进行公开，增加不同机关上下级请示批复等“暗向操作”的阻力。

四、副卷属于国家秘密是滋生腐败的温床

由于副卷的非公开性，致使该黑恶势力游离于公众的监督之外。缺乏监督的司法，不仅容易滋生腐败、损害司法权威，严重的甚至会引发社会动荡。因此，在紧追司法公开浪潮的今天，努力披露副卷中请示批复这个“暗箱”，将其置于公开的状态，并接受当事人和公众的监督，让一切暴露于阳光之下

五、副卷列为国家秘密，必然是以黑治国，以贪治国，冤案错案横行

副卷隐藏着决定判决结果的关键因素，是中国审判的“黑匣子”。副卷的保密让当事人、律师和社会公众无法了解判决做出的真实原因和具体过程，容易给个别领导和有关部门违法干预司法撑起“遮阳伞”，为司法腐败、法外干预以及权力寻租提供空间。如果副卷列为国家秘密，副卷必将成为保护腐败的黑匣子，必然是以黑治国，以贪治国，冤假错案横行。阳光是最好的防腐剂，一切罪恶都是以国家秘密的形态进行。