秦岭保卫战：一场生态保护与权力任性的大对决

2018年9月11日，一栋未入住的别墅，窗外可见巍峨的秦岭山脉。（《中国经济周刊》记者 胡巍 | 摄）

秦岭是我国地理南北分界线，素有“中华龙脉”之称。作为长江、黄河两大水系重要水源地，秦岭是南水北调中线工程的水源地。风光旖旎、气候宜人，秦岭又被称为西安的“后花园”。

然而长期以来，秦岭北麓产生了大批违建别墅，不仅圈地占林，试图将“国家公园”变为“私家花园”，而且破坏山体、损毁植被，扰得一片生态之地乌烟瘴气。但这一沉疴顽疾却始终得不到解决。

针对这些问题，习近平总书记罕见地先后6 次对秦岭北麓西安境内违规建别墅、严重破坏生态环境问题作出重要批示指示。

从今年7 月起，中央直接派驻整治工作队伍，而且阵容空前：中央纪委副书记徐令义任中央派驻专项整治工作组组长，中央纪委八室主任陈章永任副组长。

徐令义直言，秦岭北麓西安境内违规建别墅问题是政治上的问题。

缘何明摆着的问题得不到处理，同一问题竟让总书记作出6 次批示指示，最终要由最高纪检部门派驻敦促整治？

问题的严重性远超想像。中央办公厅近日下发《关于陕西省委、西安市委在秦岭北麓西安境内违建别墅问题上严重违反政治纪律以及开展违建别墅专项整治情况的通报》，将秦岭北麓西安境内违建别墅问题作为严重违反政治纪律的典型案例。

巍巍大秦岭，悠悠生态情。和保护秦岭生态同等重要的，是营造风清气正的政治生态。一场既保护自然生态又保护政治生态的秦岭保卫战正在轰轰烈烈地展开。

9 月中旬，《中国经济周刊》记者赶赴西安，就秦岭违建别墅展开深度采访。

“塔内放置一面铜锣，四个角挂着风铃。每当微风吹起，风铃声声，清脆而悠扬。这声响伴随着院子里的人，迎接日暮黄昏。听见这清脆的铃声，就是回到了家，又是一个宁静祥和的夜晚。” 2013 年央视纪录片《院子》有一段解说词如此描述西安院子。

这处被搬上荧屏的高端别墅群位于西安市鄠邑区草堂镇，属秦岭适度开发区，建有别墅241 栋，占地面积14.96 万平方米。这个曾经在当地如雷贯耳的高端别墅，在今年7 月30 日，命运反转。

这天下午的风铃声不再引人注意，取而代之的是大型机械作业的隆隆声——西安市多个部门联合执法，对位于西安秦岭脚下的西安院子部分违建区域予以强制拆除。一位地方官员这样“定性”：“西安院子项目是典型的破坏秦岭环境的违建别墅项目。”

9月11日，秦岭北麓山下的标语。(《中国经济周刊》记者 胡巍 | 摄)

就在同一天，秦岭北麓违规建别墅问题专项整治工作动员部署大会在西安市召开。陕西省委书记胡和平在大会上做动员。中央纪委副书记、中央派驻专项整治工作组组长徐令义在讲话中强调，秦岭北麓西安境内违规建别墅问题既包括政治上的问题，也包括行政业务上的问题。

压力开始层层传导。自8 月中旬起，西安人经常听到类似别墅被拆除的消息：国岭、群贤别业、楼观古镇、达观天下、云中漫步、山水草堂……这些曾经显赫的项目名称，频繁出现在西安市各大媒体关于“打响秦岭保卫战”的报道中。

继7 月30 日对部分违建区域进行拆除后，9 月11 日，鄠邑区组织公安、住建、国土、草堂镇政府等部门，对西安院子未建成未销售的别墅18 栋主体、67 栋建筑基础进行集中拆除，20日拆除完毕；9 月25 日启动第二期拆除计划，对该项目剩余122 栋违建别墅展开集中拆除。

陕西省委常委、西安市委书记、西安市专项整治工作领导小组组长王永康曾表态，要通过治理秦岭生态净化政治生态，放大秦岭保卫战的政治效应。

数月之后，政治效应持续放大。

陕西省委常委、秘书长钱引安接受组织调查，西安市市长上官吉庆被降职处分，西安市国土资源局长安分局原局长卫旭峰被执行逮捕……

11 月9 日，陕西省委常委班子召开秦岭北麓违建别墅专项整治专题民主生活会。《陕西日报》报道称，“（会议）聚焦秦岭北麓违建别墅问题暴露出的政治问题、作风问题、管党治党等方面问题，以魏民洲、冯新柱为反面典型，以钱引安严重违纪违法案为深刻教训，深入查找问题和不足，进行自我检查和党性分析，开展批评和自我批评，明确努力方向和改进措施。”

中央专项整治工作组组长、中央纪委副书记徐令义这样评价陕西省委这次民主生活会，“表现出鲜明的政治态度和知错即改的政治勇气，达到了汲取教训、知错悔错、把准前进方向、鼓足前行动力的政治目的。”

陕西之外，多个部委和省份都召开会议传达学习了中央办公厅《关于陕西省委、西安市委在秦岭北麓西安境内违建别墅问题上严重违反政治纪律以及开展违建别墅专项整治情况的通报》（下称“通报”）。11 月12 日，生态环境部召开部党组（扩大）会议指出，《通报》将秦岭北麓西安境内违建别墅问题作为严重违反政治纪律的典型案例，重视程度高、追责力度大、震慑效果强、影响范围广，对生态环境系统具有很强的针对性、指导性，对生态环境保护工作具有历史性、标志性意义。

地方上的违章建筑何以惊动中央？自然生态与政治生态存在什么关联？秦岭北麓的别墅背后有何潜规则？

截至10 月28 日， 长安区共拆除违建729 宗、79.5 万平方米，累计拆除违建别墅293 栋371 套、18.29万平方米；鄠邑区实际累计拆除违建423 宗1036 处，拆除违建总面积52.08 万平方米，其中别墅类627 栋844 套、26.59 万平方米……

这些数字在披露“秦岭保卫战”节节胜利的同时，体量巨大的拆违面积也使人发问：规模如此庞大的秦岭北麓违建别墅是如何建成的？

“在秦岭山麓建别墅，最初是一种个人行为，在1997、1998 年左右就有了。一些城里人赚了钱，到农村买地盖别墅，是一种个人的生活方式选择。其实在农村买宅基地是不合法的，但有人看到别人能盖，那我也能盖，慢慢人就多了。”文尚是西安本地一家涉足房地产行业的企业老板，他向《中国经济周刊》记者回忆说，“到了2002 年前后，就有开发商开始参与别墅建设，成为一种商业开发行为。但最初没多少人关注别墅项目，因为价格不在普通人关注范围内。一套房子卖两三百万，谁买得起？那时西安的普通商品房才卖820 元一平方米。”

关于早期这些别墅的价格和住户等情况，国内知名纪实摄影师赵利文曾这样描述：“2000 年左右，这些别墅的均价大约为每套80 万元。当时，在远离城区的山里买房，大多数人还不太接受……这个别墅区里住着工程师、私企老板、大学教授、律师、艺术家、‘煤老板’、‘油老板’以及早些年退休下来的官员等多个阶层的人……他们过着相对私密的生活，不愿意被陌生人打扰。”

早在2003 年，陕西省政府就曾下发相关通知，禁止任何单位和个人在秦岭北麓从事房地产开发建设、修建商品住宅和私人别墅。2007 年陕西省政府再次发文重申了这一规定。

2008 年3 月，陕西省颁布实施《陕西省秦岭生态环境保护条例》（下称《条例》），其中规定，严格控制在秦岭进行房地产开发。“在秦岭生态功能区的限制开发区和设区的市人民政府划定的建设控制地带从事房地产开发，须经设区的市人民政府审批后，报省建设行政主管部门备案。”

《条例》于2017 年1 月5 日修订后，相关条款更为严苛：“在禁止开发区、限制开发区不得进行房地产开发。”

2011 年6 月17 日，西安市政府成立秦岭生态环境保护管理委员会办公室（下称“秦岭办”），负责秦岭西安段的管理。此后，秦岭办牵头编制了《大秦岭西安段生态环境保护规划》《大秦岭西安段保护利用总体规划》《秦岭北麓西安段生态控制区保护红线划定》等文件，旨在严控商业开发，保护秦岭西安段的生态环境。

法规、政策既然早已出台，缘何多年来别墅项目依然在秦岭脚下遍地开花，甚至直到本次“秦岭保卫战”打响之前，仍有大量在建、在售别墅？

张鹏是秦岭山下一位从事农业项目开发的企业老板，他接受《中国经济周刊》采访时认为，2008 年的《条例》存在缺陷，“《条例》没有确定秦岭北麓的范围在哪里，却按海拔高度划分禁止开发区、限制开发区和适度开发区。而在具体实施过程中，地方政府的权力太大。”他直言政府对于违规开发别墅项目负有责任，秦岭办一度将管辖区域当作开发区经营。

“2003 年已经有相关通知下发，但西安市还在招商引资，在秦岭山下大搞文旅项目。引进来以后，商人是要将利益最大化的，看到房地产开发比旅游开发赚钱，就想办法把旅游用地变成房地产用地，文旅项目就成了别墅项目。” 张鹏回忆说，“2008 年左右，西安开了两次常委会，保留了二三十个别墅项目，后来又增加了二三十个，大致形成了这次拆违范围内的55 个项目。”

上述说法在公开报道中亦得到印证。2012 年的一次违建别墅拆除行动中，涉事项目“优胜美地”被指经历了开发商之间的“转手”后，涉嫌违规进行别墅建设。时任秦岭办主任和红星表示，新的开发商接手后，他们也在与之“商量”，希望能够建设成“精品旅游休闲项目”。但是，由于过去的手续允许开发商建设独立的“小住宅”，同时，这一项目也属于省市政府的“55 个保留项目”之一，原则上也认账。

9 月10 日，秦岭北麓区域内一处正在拆除的违建。(《中国经济周刊》记者 胡巍 摄)

而在此番“秦岭保卫战”中，这55 个项目全部被列为违规项目，且需要拆除的别墅项目数量还在扩大。《中国经济周刊》记者在西安采访期间，这些别墅项目又被称为“55+2”，当时有官员介绍：“55 个项目是既定的拆违目标，但在此后又有新的项目被发现，目前是2 个，所以‘+2’。”

从8 月18 日至今，西安市网信办官微“西安发布”每天均发布西安市的通告，希望市民积极参与、踊跃举9 月10 日，秦岭北麓区域内一处正在拆除的违建。

《中国经济周刊》记者在西安采访期间，一座占地超过14 亩的独栋别墅被当地人士广为议论。这桩别墅位于鄠邑区石井镇蔡家坡村，周边环境私密，其内配置豪华，有鱼塘、盆景，装饰物有疑似文物的石鼓、观音雕塑等。

9 月29 日，这处别墅开始被拆除，并于翌日下午完成全部拆除工作。此时，这栋别墅被官方媒体称为“支亮超大违建别墅”。10 月15日起，“支亮超大违建别墅”开始改称“陈路超大别墅”。公开信息显示，该别墅由支亮具体实施建设，实际业主为陈路。

9 月11 日，工人正在对别墅进行拆除作业。(《中国经济周刊》记者 胡巍 | 摄)

在陈路超大别墅拆除工作过程中，发现院内分布有疑似文物。鄠邑区召集文物部门进行研判，依法没收非流动文物181 件，磨盘等民俗石雕物品186 件，在鄠邑区公证处全程监督下，由公安机关全部移交给鄠邑区文物管理所暂时保管。

陈路是谁？什么人能用货真价实的非流动文物装点宅院？这座“超大别墅”背后是否真有权力的影子？有媒体直指陈路父亲曾在西安党政系统担任要职。有接近陕西官场的人士近期向《中国经济周刊》记者透露，有一名陈姓官员曾任西安党政系统要职，确在配合，接受相关调查。

目前，鄠邑区公安分局已对支亮以涉嫌非法占用农用地罪立案侦查，西安市纪委调查组对此违建项目中涉及的违纪违法问题正在进行全面调查。

西安市委对此表态坚决：“不管是什么权力背景、金钱背景，还是其他的什么特别背景，都依法拆除、严肃查处！对发现的违法违纪问题，侵害群众利益的，搞特权的，不管涉及到谁，将坚决依法依规，一查到底，绝不姑息，严惩不贷。”

很多基层官员都加入到“拆违”行动中。多名西安公务员向《中国经济周刊》记者透露，“秦岭保卫战”打响前，他们都需要签署一份文件，声明其名下及近亲名下没有违章建筑，如有则自觉先行拆除。一名老家在秦岭北麓农村的公务员说，其家族在自家耕地上新盖了一座房，拆违开始后，立刻自行拆除了。

《中国经济周刊》记者在西安采访期间，明显感受到当地官场对违建别墅话题的敏感。在长安区，记者曾与一位街道办书记提及秦岭拆违一事，但尚未提出正式采访要求，该街道办书记便委托另一位与记者相熟的当地官员传话，表示因话题敏感不便多谈，希望记者理解。

在拆违现场，记者看到周边已被封锁。别墅项目“群贤别业”附近的村子，村口有警察设岗把守，外来车辆不许驶入通往拆违现场的道路。即使拥有拆违工作组的证件，驾车驶入村子后，在进入小区前也要经过两道检查岗。

有当地官员向记者透露，部分参与拆违的工作人员签有保密协议，甚至各工作组之间也并非所有信息可以交流共享，而是彼此不打探相关信息，一位当地官员说：“见谁疲惫不堪的样子，如果说昨晚又吃方便面了，便知多半是最近忙于拆违工作。”

“吃方便面”说明公务员在这场“攻坚战”中的辛勤忙碌，即使十一长假期间，拆违工作也没有放缓进度。秦岭位于西安城南，但城北各区也都抽调公务员前往支援，甚至包括税务、商务等不直接相关的部门。

刘劲（ 化名） 是一家大型房地产集团公司在陕西的负责人，他向《中国经济周刊》记者描述了当地房地产开发的一些内幕。“ 一般来说，一块土地是建住宅、学校、酒店还是工业园区，会根据不同的用途定好土地性质，这样的规划不允许轻易改变。”

“但在七八年前，改变土地性质的事情经常发生，甚至到了疯狂的地步。明明是一块工业用地，80 万元一亩拿的，但如果拿地的开发商是关系户，他交一点土地出让金，比如说，如果是200 万元，补交120 万元，把土地性质变成了住宅用地，然后把地转给大开发商，价格可能就是500 万元了。钱赚了，土地性质变了，一亩地利润就是几百万元。” 刘劲道出了“玄机”。

转变土地性质后，文旅项目摇身一变就成了别墅项目。

西安海航置业有限责任公司开发的草堂山居即是其中一例。有当地官员对媒体表示：“草堂山居项目的违法行为，是改变了土地性质，从旅游用地变成住宅用地，在旅游用地上变相建设别墅。”

那么土地性质的改变是如何做到的？刘劲说：“土地变性通常涉及到利益输送。过去给领导送现金、黄金，后来一般就送房子了。外头一平方米卖两万，他卖给领导只有3000，还装修好了。”

在《中国经济周刊》记者与文尚、张鹏及一些相关人士的交流中，刘劲的说法也被他们一再提到。根据《中国纪检监察》杂志上的一篇文章：某省人大常委会副主任W 从商人L 某那里要来了一套别墅，打算给母亲住，母亲对他讲“那是别人的房子，不能住”；可他没有听老母亲的话，还是收了这套房子，所以他落马了。

西安坊间认为，文中的W 即指原陕西省委常委、西安市委书记、陕西省人大常委会副主任魏民洲。

当地政府已经对这类违规改变土地性质的别墅进行集中拆迁。9 月4 日，鄠邑区建设与住保局下发《撤销建设工程规划许可证决定书》，对草堂山居项目已经取得的行政许可进行撤销，明确项目属违法建设。

此后鄠邑区组织辖区公安、住建、国土、草堂镇政府等部门，对草堂山居项目未取得施工许可证、正在建设的35 栋48 套别墅进行集中拆除，该项目5.4 万平方米的复绿工作目前已完成。

海航方面向《中国经济周刊》记者回复称：“草堂项目因涉政府秦岭北麓专项整治工作，一直与政府积极沟通并配合落实相关工作。”

关于秦岭违建别墅问题，中央高层已多次作出明确要求。据《陕西日报》报道，近年来，习近平总书记先后6次对秦岭北麓西安境内违规建别墅、严重破坏生态环境问题和秦岭生态环境保护作出过重要批示指示。

2017 年2 月26 日，中央第十一巡视组对陕西展开“回头看”时，西安秦岭违建别墅问题也被中央巡视组点名批评。

然而拆除违建别墅一直颇为曲折，甚至违建还有禁不止。2012 年8 月，在西安市秦岭办的监督下，41 栋总面积达12 万平方米的违规别墅被项目单位拆除。但媒体调查发现，被拆别墅原址上并不是进行生态复原，而是建设新别墅。此事曝光后，时任陕西省省长赵正永作出批示，要求有关部门核查此事。

2014 年3 月，西安市全面排查秦岭北麓沿山违法建设情况，共排查出违法建筑202 栋。当年10 月底之前，共计拆除145 栋，没收处置57 栋。然而在当地干部群众看来，这202 栋只是违建别墅中的冰山一角。

尤为恶劣的是，一些官员拆除违建别墅的言行看似坚决，实则阳奉阴违。

2014 年7 月1 日，时任陕西省委常委、西安市委书记魏民洲在长安区主持召开秦岭北麓违建别墅清查整治现场会，强调认真贯彻中央领导批示精神，摸清底数，明确时限，加大违建别墅清查整治工作力度，切实保护好秦岭北麓生态环境。但多位西安当地受访人士对《中国经济周刊》记者表示：“魏民洲当时拆违就是睁只眼闭只眼，去工地做做样子。”

“为什么拆不下来？当初你住着我3000 块钱卖给你的别墅，现在你要拆我的别墅，我会举报你啊。”刘劲认为，官员的腐败问题是阻碍拆违的重要因素。

在西安当地官场人士看来，此番秦岭拆违由中纪委来办，就是动真格了。

“不是仅仅拆一个房子，而是要追责、要抓一批人，当初在山坡下，水电网等配套设施是怎么建过去的？”一位参与拆违工作的干部说，“这些别墅项目很多都是五证齐全，怎么办下来的？”

追责已经开始引发陕西官场的震动。中央纪委国家监委网站11 月1 日下午的一则消息引人关注：陕西省委常委、秘书长钱引安涉嫌严重违纪违法，目前正接受中央纪委国家监委纪律审查和监察调查。

钱引安曾长期在秦岭违建别墅的重灾区长安区主政。2000 年，钱引安出任长安县县长，撤县设区后，他又历任长安区区长、区委书记直至2007年。据媒体报道，正是在钱引安履职长安区期间，秦岭北麓长安辖区内出现了秦岭山水等多个别墅项目。

11 月5 日，西安市新城区人民检察院依法以涉嫌受贿罪对西安市国土资源局长安分局原局长卫旭峰作出逮捕决定。

就在同日，西安市第十六届人民代表大会常务委员会第十六次会议决定：接受上官吉庆辞去西安市人民政府市长职务的请求。另据了解，上官吉庆已受到留党察看两年处分，降为副厅级非领导职务。

（应采访对象要求，文尚、张鹏、刘劲为化名）

秦岭山下的别墅项目主要是靠单价来赚钱。它的容积率低，品质高，单价就高，所以利润率也高。另一方面，潜在的客户都是有钱人，因为秦岭是绝版资源。

有些地方为了搞房地产开发，要专门打造人工湖、假山之类的景观，这个费用很大。但在秦岭山下建别墅，有山有水，不用打造景观，建设省了一大笔费用。

西安院子就是这样一个有山有水、浑然天成的别墅项目。

9 月11 日，别墅项目西安院子（一期）的一扇大门。 (《中国经济周刊》记者 胡巍 | 摄)

最初我们接洽时，怕甲方投资额不够，所以规划做得较简单。但甲方老板说“不用给我省钱”，因为他要打造一个关中民居的典范，做成一个有文化传承意义的项目。

正式启动西安院子的设计，大概是2005 年前后，完全设计出来是在2010 年左右。在此期间，这个项目的策划一直在变。老板不断调整定位，摸着石头过河。到底是做文旅，还是做房地产？老板自己也不知道，他不确定要做成什么样才能成功。所以西安院子不是一个纯粹的地产项目，也不是一个纯粹的文旅项目。

因此我们在设计中要兼顾文旅和住宅。从文旅层面讲，西安院子的服务业态是有私密性的、酒店式的。一般住酒店，不会有什么感情，住完就走。但住在这里，就是要让你感觉在家里，还可以在屋里做饭，而不是一个标准间或总统套房。从住宅层面讲，你出了房间，到了院子里可以下棋、喝茶，一家人还可以烧烤，有一种家庭的感觉。并且要突出一种私密性，每个院子里面都有一个用植被环抱的露天的温泉汤泡池，就是在自家院子里泡澡的感觉。

在设计风格上，他要求我们把古建筑和现代民居融合起来，因为完全按传统古建做的话，人住着并不舒服。

在建筑材料上，房子用的都是精品，突出质感。墙体厚度达到37 公分，中间是红砖墙，在外面又加了一层青砖，叫手工水磨砖。门全是用老榆木打造的老门板，工艺很好。我们试图打造一种古朴感，而不是富丽堂皇的那种感觉。

在住户上，老板有一个给业主找邻居的想法。购房者学历不能太低，得有文化，只有文人才能够品味院子的古典情怀。来看房，首先要交50 万元才准许进院子。当然，不买房可以退。除了资产，学历也要摆过来。有些暴发户有钱，但可能连看房的资格都没有。

后来，如果你在西安院子买房，老板一般会提出要返租这个房子，用于酒店经营。住宅项目是一次性就做完生意了，但文旅项目一直可以赚钱。相当于把房子卖出去赚一次钱，然后返租回来，经营文旅项目再赚一次钱。

一期项目的文旅成分更大。西安院子经常接待一些知名人士，或者做一些文化活动，比如书画比赛。老板举办活动的时候，事实上是在宣传他的院子文化，今天弄个热气球，明天弄个演出。但也有可能是幌子，一期就是打造品牌，第二期再做商品住宅。

西安院子在当地影响力很大，后来还评了规划设计方面的奖，对于当地来说也算是一个政绩。宣传力度也很大，一些飞机上的杂志都有它的广告。有些知名人士看了杂志，都跑到西安来看房，也不一定是真买，就是来看一看、长见识。

一期只开发了34 套。那个地方也只能盖30 多套，再多就超了建筑容限，这在规划里有明文要求，容积率只有0.7 到0.8。房子大小不一，大约有五六套是200 多平方米的小户型。大户型是800 多平方米，院子大概500多平方米，一家一个院子，加起来就是一亩地。

二期是一个住宅项目，那闭着眼睛就拆了，不用质疑。但一期确实更像文旅项目，手续确实拿得出来，所以不在违建拆除之列。

（注：本文根据曾参与西安院子一期项目设计的人士口述整理）

《中国经济周刊》 记者 胡巍 | 西安报道

（本文刊发于《中国经济周刊》2018年第45期）