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拜登国家安全顾问杰克·沙利文 | 外交政策建制派的回归

图为网站文章截图

拜登国家安全顾问杰克·沙利文 | 外交政策建制派的回归

作者:杰克·沙利文(Jake Sullivan)

译者:张聪

法意导言

2016年,共和党保守派总统特朗普上台,自由国际秩序面临更大的不确定性,美国国内外交政策界开始了一段漫长的自我反省之旅。哈佛大学肯尼迪政府学院教授斯蒂芬·沃尔特(Stephen Walt)以及芝加哥大学政治学教授约翰·米尔斯海默(John Mearsheimer)携新书参与到这一反省之中,他们在书中猛烈地抨击了美国长期以来的外交政策,认为自由国际主义终将难敌民族主义以及现实主义的浪潮,自由霸权战略必将走向失败。同时还批评美国外交建制派(The Blob),认为他们都是为了自己利益和显名的利己主义无能之辈。对此,杰克· 沙利文(Jake Sullivan)在《外交事务》(Foreign Affairs)中撰文进行回应,他认为,沃尔特和米尔斯海默的偏见源于对外交政策建制派深深的不信任以及对外交政策界的不了解,但事实上,自2016年来外交政策界一直在思考解决诸如中美关系恶化、国际反自由主义势力盛行、恐怖主义泛滥、人类共同威胁陡增等一系列令人棘手的问题。现在与其讨论前25年是否应当采取沃尔特和米尔斯海默的政策,倒不如讨论未来25年美国外交政策应当如何适应新的国际形势。

2020年11月23日,当选总统拜登宣布,沙利文将被任命为拜登政府的国家安全顾问,法意将对其外交观点进行系统编译,敬请期待。

图为本文作者杰克·沙利文(Jake Sullivan)

自2016年11月以来,美国外交政策界开始了一段漫长的自我反省之旅,在类似这本刊物的出版物中,充斥着探讨自由主义国际秩序的过去、现在和未来的文章,以及美国宏观战略将何去何从的问题。弥漫的情绪并非只是简单的重复,重要的问题正以多年来从未出现过的方式引发辩论。美国外交政策的目标是什么?当今世界是否发生了根本的变化,外交政策是否需要作出相应的调整?

斯蒂芬·沃尔特(Stephen Walt)和约翰·米尔斯海默(John Mearsheimer)带着新书参与到这场严肃而又值得深思的对话中,两人都再次强烈地阐述了自己长期以来关于美国外交政策失败的观点。沃尔特的新书叫做《好意的地狱:美国外交政策精英与美国霸主地位的衰落》(The Hell of Good Intentions: America’s Foreign Policy Elite and the Decline of U.S. Primacy);米尔斯海默的新书叫做《大幻想:自由主义之梦与国际现实》(The Great Delusion:Liberal Dreams and International Realities);这些标题清楚地暗示了他们所展示的案例:为了约束和离岸平衡而反对民主促进、人道主义干预、国家建设和北约扩张。

图为米尔斯海新书《大幻想:自由主义之梦与国际现实》(The Great Delusion:Liberal Dreams and International Realities)

两本书都增添了新的内容。沃尔特的作品包含了对美国外交政策界长期的攻击,他在多个章节中绘制了一幅黑暗的画面,画面中是一个被多种疾病所困扰的神职人员的形象,这位神职人员将整个国家引入岐途。与此同时,米尔斯海默转向研究政治理论,探究自由主义、民族主义和现实主义之间的关系。他指出,自由主义不能改变或废除民族主义和现实主义,在三者相遇的地方,后两者将战胜前者。(尽管他煞费苦心地强调,他谈论的是古典意义上的自由主义,而不是美国政治中所理解的自由主义,但他对“社会工程”的反复抨击表明,他所指的自由主义同时包含着这两种意义。)对米尔斯海默而言,对三个主义的分析最终提供了一条可供选择的路径,以得出自由霸权的战略注定要失败的结论,并且事实上美国已经失败了。

图为沃尔特新书《好意的地狱:美国外交政策精英与美国霸主地位的衰落》(The Hell of Good Intentions: America’s Foreign Policy Elite and the Decline of U.S. Primacy)

两位作者都提出了一些合理的观点。但是他们的书中并没有区分显而易见的错误(如伊拉克战争)和因不完美选择而导致结果存在缺陷之间的区别,后者在像外交政策这样混乱的事务中很常见。他们只顾讽刺,夸大干预措施,淡化制度建设,这也是美国后冷战政策更持久和更普遍的特征。然而,最令人失望的是,两位作者既没有真正参与目前引发外交政策界关注的新辩论,也没有参与讨论有关美国战略何去何从这一棘手问题。

不信任与“外交政策建制派”

长期以来,沃尔特和米尔斯海默一直是外交政策辩论的常客。抛开他们在2007年以书籍的形式出版的关于美-以关系的联合论战不谈,两人还提供了某种突破常规的方式,这对于公共辩论至关重要,可以促使一项前瞻性外交政策的倡导者们打磨自己的观点,思考自己的错误,直面他们本想掩饰的难题。米尔斯海默在这本新书中,极其有力地指出,有太多自由国际主义者无法与民族主义和身份认同(identity)的持久性力量相抗衡。最近的历史已经证明他是更为正确的,而美国的外交政策界则更为错误。在这一点和许多其他问题上,外交政策从业者应当更充分地倾听这些学者(乃至整个学界)的观点,更全面考虑他们的意见,即使最终并不采纳。同样的道理,这些学者(乃至整个学界)也应当假定政策制定者们信誉良好、诚信务实,即使他们发现政策制定者的决策漏洞百出。

这就是为什么沃尔特的新论点如此令人不安。沃尔特将其蔑视的目标“外交政策界”定义为“定期积极参与国际事务的个人和组织”,很难去提出比这更为广泛的定义了。但随后沃尔特列出了一连串智囊团、宣传组织、基金会以及特定的个人的名字,这些人共同组成了外交政策建制派,这是一个起初由奥巴马政府前副国家安全顾问本·罗兹创造的词汇但被沃尔特频繁引用和提及。所以虽然“好意”一词出现在他的书的标题中,但他其实并不这样认为。在附加了“大多数外交政策专家都是真正的爱国者”这一强制性条款后,沃尔特将注意力集中在他们决策的关键动机上。

美国政府在海外越是繁忙,为外交政策专家提供的工作岗位就越多,用以解决全球问题的国家财富的份额也就越大,他们潜在的影响力也将随之增大。更受限制的外交政策将会使整个外交政策界无事可做,并削弱其地位和重要性,甚至可能导致一些慈善家减少对其课题的资助。从这个意义上,自由霸权以及不断的全球行动主义(global activism)构成了整个外交政策界的充分就业战略。

全面披露:沃尔特将会为我在这一团体中留有一席之地,所以我在分析他的人身指控时无法做到完全的客观。但是经验和常识告诉我,这是错误的。沃尔特并没有在五角大楼、国家部委或时势观察室与外交人员、公职人员——没错,还有政治家们——共事过,这些人都真诚地相信一项积极的外交政策能够实现国家利益以及实现世界和平和进步。如果他这么干过,那么我将坚信他会改变关于什么在驱使这些官员的观点。

的确,人们对于政府行为往往带有偏见,但是沃尔特应该明白外交政策从业者在作出决定时有多纠结,以及他们是如何认真地辩论做多点、做少点或完全另辟蹊径的好处。与他的主张相反,他肯定会因华盛顿政府会认真听取非正统的观点而感到惊讶的,包括沃尔特自己有关从中东撤军的观点。他的提议没有成为政策,不是因为它们没有被考虑。他会找到证据,证明因果链条运行的方向与他的假定相反:政策制定者不会推崇一项更野心勃勃的方案,是因为外交政策是他们的事业;而他们将外交政策作为事业,是因为他们相信外交政策可以成就他们的野心。实干家讽刺学术批判家对自己没有任何好处,反过来也一样。

沃尔特对于外交政策建制派的不信任使他忽视了2016年以来在外交政策界发生的动荡。他合理地指出了华盛顿政府有关外交政策的讨论频繁被群体思维影响,普世观点如何变得深入人心,为什么背离普世观点会很困难,以及有关地缘政治趋势的基本假定和对民主与生俱来的诉求是如何长期以来被视为理所应当的。但是他错以为外交政策专家的意图和动机意味着他们的观点不会改变,错以为他们无法学习、适应和成长。

沃尔特和米尔斯海默都忽略了近期华盛顿政府外交政策共识重心的转移。2018年的辩论和2002年的辩论不一样。比如,他们好像还停留在2002年,强烈反对美国入侵伊拉克,但现如今外交政策界中的绝大多数人其实都会拒绝选择在中东发生冲突。现如今的辩论重点是如何制定一项有效的、减少对直接军事力量依赖的反恐战略。他们强调国内投资必要性的观点也是如此:自2016年以来,自由国际主义者一直在更加明确地反思外交政策与国内政策之间的关系。

来自火星的决策者们

决策者和甚至对沃尔特和米尔斯海默的某些批评持赞同态度的人,往往都不知道如何回应他们的观点。他们对自己提出的方案打包票,认为采取诸如从欧洲撤军的激进行动会取得良好成效。就像他们对自由国际主义者的夸张描述一样,他们对自己的观点深信不疑。并且他们的这种议论风格加剧了现有问题的发酵:他们将所有的问题、悲剧以及始料未及的副作用都归责给美国决策者,而将所有取得的成就、规避的灾难视作理所当然。

明知故犯很严重,但疏忽之罪不严重,或者至少不太严重,所以导致意外后果的行为与导致意外后果的不作为是不同的。对于利比亚的干涉以意想不到的方式加剧了欧洲的难民危机,但是如果不对叙利亚进行干涉可能也会造成同样后果。

这些脱节将引向一个核心的挑战:决策者针对学者的批评进行回应时,其所提出的几乎每一个论点都不得不依靠反设事实。如果华盛顿政府没有扩张北约,那么今天正在乌克兰发生的一切会发生在波罗的海或者波兰吗?如果美国在上世纪90年代撤出日本,那么如今又要和中国打什么样的牌?“另一种选择会更糟”从来不是在辩论中会被诉诸的有趣的观点,但是有些时候它就是正确答案。米尔斯海默在其书的中间部分轻描淡写地引用了战后德国和日本的例子。想象一下二十世纪下半叶,如果美国在1945年遵循沃尔特和米尔斯海默为这些国家开的处方,撤回美国军队,让欧洲和亚洲自己解决自己的问题,这些区域今天会大有不同,情况可能会更为糟糕。

沃尔特和米尔斯海默的基本战略前提似乎是,美国撤军可能会使世界更加危险,但鉴于其地理位置和实力,美国既可以避免由此产生的风险,又可以利用这些风险来增加自己的利益。抛开这种逻辑的严酷性不谈,我们完全不清楚它是不是正确的。沃尔特引用二十世纪上半叶的经验为论据证明离岸平衡的正确性,他所偏爱的对地区安全不插手的方法带来一段“令人安心的历史”。但是,在美国不可避免地卷入的两次灾难性世界大战中,有可以令人安心的东西吗?要将20世纪30年代视为成功,是很难让人接受的。

决策者和这两位学者之间的谈话之所以具有“火星-金星”般的性质,还有其他原因。沃尔特和米尔斯海默可以忽视将美国军队从世界各地召回,接着在问题出现时又将他们送出去的代价,而决策者不得不将这些成本考虑在内。沃尔特和米尔斯海默可以轻描淡写地描述像伊朗这样的国家获得核武器所带来的不稳定性,而决策者则需要作最坏的打算,包括区域性军备竞赛以及炸弹落入恐怖份子之手的可能性。他们可以主张将自由主义从美国外交政策中剥离出去,但是决策者不得不面对一个既定事实,即自由主义理念不仅是战略要素,更早已嵌进美国体系之中。也就是说,威权主义政府面临的压力不仅来自美国政府,而且来自美国社会,并且这种情况不会停止。比如巴拿马文件的发布像北约扩张一样激起了俄罗斯总统弗拉基米尔·普京的愤怒。最后,当沃尔特写下乔治·布什、巴拉克·奥巴马和唐纳德·特朗普总统的外交政策基本上没有区别时,这种纸上谈兵并没有实际意义。

艰难的选择

但在某种程度上,所有这些都是一种干扰。现实主义者和自由国际主义者之间的战线已划定好,辩论也已彩排好,很难再改变什么了。与其为了华盛顿政府如果在25年前采纳了沃尔特和米尔斯海默的方案,今天会是什么样子争来争去,讨论未来25年应该如何做或许更有意义。尽管他们坚持认为,只要遵循一些简单的规则,决策者就很容易把事情做好,但两位作者对当今美国外交政策的核心辩论几乎没说什么,而自2016年以来,外交政策建制派一直在努力解决这些棘手的问题。

第一个问题就是如何塑造日益恶化的中美关系,使中美关系能够在不演化为直接对抗的情况下,促进美国的利益。以将中国纳入美国主导的秩序为前提的,美国战略界的“负责任的利益攸关方”共识已经瓦解。最新论调是华盛顿政府错估中国,当今口号是“战略竞争”(尽管我们还不清楚竞争的最终目的是什么,尤其是如果人们假设中国不像苏联那样注定会失败的话)对中国的评价从善意转向恶意转变的速度之快让人迷惑。同样令人惊讶的是,这两本书并没有提出新的对策来应对这种新的局势。

沃尔特基本上放弃了,他写道,“美国在亚洲的领导地位可能确实‘不可或缺’”(对于那些肯定讨厌“不可或缺的”和“领导地位”这两个词的人来说,这确是一种很好的说法)。如果沃尔特必须为当今时代最大国家的安全议题开辟出一个例外的话,这表明他的整体方法可能需要重新思考。在对华鹰派观点流行之前,米尔斯海默就曾是一位对华鹰派人士,他过去曾认为,在中国问题上,现实主义和战略克制必须有所不同。但是在这本新书中,他如此执着于摧毁“自由霸权”,以至于几乎要支持中国的持续崛起,认为日益强大的中国对国际稳定的威胁小于美国的持续单极性。从国际体系的角度来看,这可能是合理的,也可能是不合理的,但这对关注国家利益的美国决策者来说并不是特别有用。两位作者也没有帮助政策制定者为新兴领域的竞争做好准备,这个领域不仅涉及传统的安全考虑,还涉及经济、技术和理念。这在他们的分析中是一个严重的缺陷,因为地缘政治会在网络空间、太空、经济和能源等越来越广泛的领域中展开。

这一缺陷引发了第二个难题,并且与第一个有着千丝万缕的联系:美国的主要竞争对手在多大程度上系统地输出了他们的反自由主义,以及这对美国战略的影响是什么?美国进步中心的凯莉·马格萨门和她的合作作者越来越强调,俄罗斯有一个压倒一切的目标,那就是维持它们的威权模式,这就为它们加大对国外的自由主义的干预力度创造了动力,以此减轻国内政权压力。正如布鲁金斯协会的托马斯·怀特所言,“俄罗斯的目标,打击自由和开放社会,让世界成为威权主义更安全的栖身之所”,因此美国外交政策需要在大国竞争的背景下优先保障民主。

沃尔特和米尔斯海默假设美国的主要竞争者在很大程度上是在按照现实主义的标准行事的,那么国内政治就不是一个主要因素。因此,正如米尔斯海默所说,他们对美国“传播民主的冲动”进行了回顾式的批评,但却没有真正解决在日益雄心勃勃、有组织和有效率的独裁统治下捍卫民主的挑战。外交政策界作出的新的诊断可能是错误的,也可能言过其实,但是如果它确是如此,两位作者却都没有解释原因是什么。美国竞争对手为向美国经济和政治体系施加压力采取了一系列措施,从直接干预选举到战略性地利用腐败和国家资本主义作为建立杠杆和影响力的工具,但沃尔特和米尔斯海默没有针对此提出应对方案。如果新的诊断是正确的,那么他们所青睐的瓦解北约、撤出欧洲、让志同道合的盟友争取美国好感的战略真的是合乎逻辑的下一步吗?

米尔斯海默确实认为,追求“在国外推行自由主义会挫伤国内自由主义”。但他提出的例证(如窃听、政府保密、“深层政府”)与反恐战争有关,而反恐战争与自由主义几乎无关。这引出了第三个问题:决策者应该如何处理恐怖主义造成的客观威胁与美国公众感受到的主观威胁之间的差距?沃尔顿和米尔斯海默精心地塑造出一个嗜血的外交政策团体,他们正将更加和平的公众拖入外国军事冒险当中。但当涉及到打击海外恐怖主义时,被这些本身就是对自由国际主义持怀疑态度的政客所撺掇,公众认为恐怖主义是当务之急,甚至关乎生死存亡,需要动用军事力量加以解决。外交政策界正在越来越多地响应这一需求,而非推动这一需求。

想想奥巴马处理伊拉克问题的经历,他借鉴了沃尔特/米尔斯海默(Walt/Mearsheimer)的想法,在2011年撤出了所有美军。然后,在2014年夏天,伊斯兰国(ISIS)席卷摩苏尔,这相当于朝着美国公众意识的中心开了一枪。我们总统国家安全团队就是否以及如何使用美国军事力量进行了激烈的辩论,但辩论很快被公众的愤怒所淹没:在两名美国记者被斩首后,公众要求采取迅速和果断的行动,不是遏制ISIS,而是击败ISIS。在那个例子中,公众比专家们更正确、更迅速。但是更大的不确定性仍然存在:恐怖主义议题的政治维度,以及它的易受蛊惑性,意味着决策者必须将其区别于其他国家安全挑战,而对这一威胁的客观衡量标准也有其局限性。未来几年,在有关战略和资源的辩论中,如何处理这种动态变化将是至关重要的,而这恰是沃尔特和米尔斯海默的盲点所在。

另一个盲点涉及到第四个问题,决策者目前也正在努力应对:在日益激烈的国家地缘政治竞争以及国家权力向外扩散的双重背景下,决策者如何制定有效的机制来解决人类所面临的共同威胁?这意味着需要我们携起手来处理气候变化、流行病、大规模杀伤性武器的扩散以及全球经济危机的风险等诸多问题。至少在动员这种集体行动的背景下,米尔斯海默忽略了外交政策界中许多人所秉持的激励性理论可能实际上更接近于古典共和主义,而非更接近于古典自由主义,他们强调制度、相互依赖和法治。沃尔特和米尔斯海默都没有提供一个令人信服的解释,说明如果没有美国的领导,没有根植于健全制度的健全规则,或者没有将非政府以及跨政府行动者的作用考虑在内,此类合作应当如何实现。

他们都对有效的外交政策表示了敬意,但都没有给出可信的解释,说明美国的战略收缩会如何增强而不是削弱美国的能力。例如,沃尔特似乎喜欢伊核协议,但他对严厉的制裁以及实质性的军事威胁在促成协议达成方面所发挥的作用却不以为然。在外交事务中表现出的保证和决心是美国军队在全球部署的一个关键优势,这也带来了一个问题,沃尔特觉得哪样更好——是更难犯利比亚那样的错误,还是更容易参与伊朗那样成功的外交?

最后一个领域是人道主义干预的未来,沃尔特和米尔斯海默也令人吃惊地并未提供多少指引。在过去的25年里,华盛顿政府一直在努力解决一个问题:美国基于人道主义理由进行军事干预的适当条件是什么?批评过去的军事干预是两位学者反对自由国际主义理由中的一个核心支柱。然而,两人都没有站出来说,这样的干预再也不应该发生。米尔斯海默对利比亚行动的批评并不是说美国不应该干预以阻止大屠杀。相反,他只是表明大屠杀的威胁是一个“虚假的借口”——换句话说,这一切都是虚构的。这为他回避真正的问题提供了一个便利的途径。

至于沃尔特,他出人意料地支持美国使用武力来“防止战争,阻止种族灭绝行为,或者说服其他国家改善其人权表现”。事实上,他“支持在以下情况下使用武力来阻止大规模屠杀:(1)危险迫在眉睫,(2)美国的预期成本不高,(3)拯救的外国生命与可能面临危险的美国生命之间的比值很高,以及(4)干预显然不会使事情变得更糟,也不会导致无限期的承诺”。这些标准与决策者在过去四分之一世纪对美国采取的每一项人道主义干预措施所采用的标准相同。(伊拉克属于单独一类,因为它不是一项基于人道主义发动的战争。)冷战后的各种干预措施主要符合前三个标准。沃尔特没有在第四个问题上提供更多的指导,这是就采取行动(利比亚)还是不采取行动(叙利亚)辩论时的关键所在,也是最困难的权衡所在。还有一个问题是,两位学者都没有考虑到人道主义干涉同样可以拥有战略动机。让叙利亚处在战火之中并不只是冒着让大量生命面临死亡的风险;它同样让不止一个而是两个区域(欧洲和波斯湾)面临着被破坏稳定的风险,而沃尔特和米尔斯海都默认这两个区域非常重要。

新的交汇

这份困难问题清单并非详尽无遗。特朗普上台,加之国际环境中更广泛的变化,使许多假设重新成为辩论的议题。特别是沃尔特,将这一时刻视为进步主义者、自由主义者和学术界的现实主义者共同战胜自由国际主义者的千载难逢的机会。但是真正的趋势正在朝着一个不同的方向发展。近期许多观点,包括佛蒙特州参议员伯尼·桑德斯和马萨诸塞州参议员伊丽莎白·沃伦的外交政策评论,指出了一种左派和中间派交汇的方式。这种交汇将很难完成,但是一些共同的优先事项正在成为焦点:对国际经济政策分配效应的高度关注,对打击腐败、盗贼统治和新法西斯主义的关注,强调运用外交手段而不是使用武力,对民主盟友的持久承诺。也许最重要的是,左派和中间派都越来越认识到并认同这样一个事实,即自由主义项目的许多成功都有深远影响,例如对抗全球贫困和疾病方面的进步,以及法国和德国之间的持久和平,这两个国家组成了欧盟,而不是注定要竞争。

上文所有论述都不是为了贬低沃尔特和米尔斯海默在未来的辩论中能够而且应该发挥的作用。在大家争夺不休的时候,他们对于首要原则的关注显得尤为重要。在这样一个急剧变化的时代,他们对于要用不同方式思考的告诫也非常有效。决策者应该去阅读这些书,并用心思考他们的观点。对沃尔特和米尔斯海默而言,他们也应该本着真诚和善意,欢迎有机会与决策者就如何应对未来几十年的难题进行接触。

 

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